II SA/Ol 731/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu H. R. O. Ś. im. "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: 100 złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 14 czerwca 2018r. Wójt Gminy B. M., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm. –tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania decyzji - dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. A. odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kurnika dla kur nieśnych w systemie wolnego wybiegu o obsadzie do 40 DJP, przewidzianego do realizacji w obrębie geodezyjnym Ś., gmina B. M., na działce o numerze ewidencyjnym "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne planowane jest na działce zlokalizowanej na terenie nie posiadającym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka ta położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny G. i W. oraz w obszarze Natura 2000 N. S. "[...]" i Lasy S. "[...]". W związku z tym decyzję można uznać za zgodną z przepisami odrębnymi, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., po uzyskaniu uzgodnień z Dyrekcją Ochrony Środowiska w O. w zakresie ustawy o ochronie przyrody, Zarządem Zlewni Wód Polskich w G. - w zakresie urządzeń melioracyjnych, Starostwem Powiatowym w G. - w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz Wojewódzkim Zarządem Ochrony Zabytków w O. Delegatura w E. Wobec niespełnienia warunku, wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., odmówiono wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M.A., zarzucając naruszenie: - art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie w jej uzasadnieniu przepisów odrębnych, które naruszałaby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy; - art. 106 § 1 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy przed rozpoznaniem zażalenia odwołującego się na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a tym samym jego błędne rozpatrzenie; -art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na niestabilnym jeszcze stanowisku organu współdziałającego; -art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie odwołującego się czynnego udziału w drugoinstancyjnym postępowaniu zmierzającym do ostatecznego sformułowania stanowiska organu współdziałającego; - art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności. Mając na uwadze powyższe zarzuty odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu strona odwołująca się podniosła, że organ nie wyjaśnił, jakie przepisy odrębne naruszyłoby wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora, a nawet czy w ogóle doszło do jakichkolwiek wymaganych prawem uzgodnień, a jeżeli tak - to jaka była ich treść. Zarzucił, iż decyzja została wydana przed rozpoznaniem złożonego przez niego zażalenia na postanowienie o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że w przypadku, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, to wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a. Uczestnicy postępowania – E. Ch. oraz Stowarzyszenie "[...]" Ruch Ochrony Środowiska im. "[...]", odnosząc się do złożonego odwołania, zwrócili się o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wskazując, że planowana inwestycja nie została zaakceptowana przez lokalną społeczność i nie jest dostosowana architektonicznie do sąsiedniej zabudowy zagrodowej zarówno pod względem gabarytów, wysokości, pokrycia i kąta nachylenia dachu, jak również kolorystyki. Podkreślili, iż działka, na której miałaby być zlokalizowana hodowla kur, znajduje się w obszarze chronionym. Natomiast przy kolejnym piśmie z dnia 3 września 2018r. E. Ch. przedłożył kserokopię postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]", utrzymującego w mocy zaskarżone przez inwestora postanowienie RDOŚ w O. z dnia "[...]", którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zaznaczono, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Podniesiono, że do zaskarżonej decyzji nie dołączono załącznika graficznego z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. Część graficzna analizy znajduje się bowiem w aktach przy projekcie decyzji i jest opatrzona jedynie pieczęcią osoby sporządzającej analizę. Podniesiono, że jako załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji oznaczono część tekstową analizy, która nie spełnia wymogów określonych w powoływanym rozporządzeniu. W przypadku zaś wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz ostatecznej treści samej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podkreślono, iż sporządzenie analizy musi być poprzedzone prawidłowym wyznaczeniem wokół działki lub działek tworzących teren inwestycyjny obszaru analizowanego. W ocenie Kolegium nie wskazano, ile wynosi front działki i tym samym, nie jest możliwe zbadanie prawidłowości wyznaczenia wielkości obszaru analizowanego, co podważa wiarygodność przeprowadzonej analizy. Podano przy tym, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa (działki nr "[...]" i "[...]"), która pozwala na określenie wymagań dla planowanej zabudowy, a działka nr "[...]" jest położona na terenie rolnym tworzącym jednostkę strukturalną gruntów rolnych z kolonijną zabudową zagrodową, w której zlokalizowane są budynki do produkcji rolnej i mieszkalny właściciela działki nr "[...]". Podano, że postanowieniem z dnia "[...]" RDOŚ w O. odmówił uzgodnienia projektu pozytywnej dla inwestora decyzji, ale zaskarżona decyzja została wydana w dacie, w której wskazane postanowienie RDOŚ w O. nie było ostateczne, co stanowiło naruszenie art. 106 § 1 i 5 k.p.a. Wyjaśniono, że co prawda Kolegium zostało poinformowane, że GIOŚ postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy postanowienie o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez RDOŚ w O., jednakże - jak podkreśliło Kolegium - załączona do pisma kserokopia postanowienia GIOŚ jest zanonimizowana i nie ma waloru dokumentu urzędowego. Wskazano, że okoliczność tą organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. "[...]" Ruch Ochrony Środowiska im. "[...]" wniósł sprzeciw od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż Kolegium w sposób marginalny potraktowało fakt, iż organ I instancji nie mógł wydać innej decyzji niż decyzja odmawiająca wydanie warunków zabudowy, bowiem inwestor nie uzyskał akceptacji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na terenie objętym dwoma obszarami chronionymi w ramach Natura 2000. Zaznaczono, iż postanowienie RDOŚ w O. w powyższej sprawie zostało utrzymane w mocy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uznał, iż wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe wymagało uzupełnienia jedynie w niewielkim zakresie i organ odwoławczy mógł tego dokonać bez potrzeby uchylania decyzji organu I instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Podkreślić bowiem należy, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że teren na którym projektowana jest inwestycja znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny G. i W. oraz w Obszarach Natura 2000 N. S. "[...]" i Lasy S. "[...]". Zgodnie zatem z art. 60 ust. 1 w z. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzja w przedmiocie warunków zabudowy wymaga uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2017r. (sygn. akt II SA/Wr 444/17, dostępny w Internecie) wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków. Niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest uzależnione od stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zawartego w uzgodnieniu. Skoro bowiem przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. wymaga uzgodnienia, to uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. W przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia, wzruszenie takich postanowień może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (podobnie w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018r. sygn. akt II SA/Gd 627/17). W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia "[...]" Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wprawdzie postanowienie to nie było ostateczne na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji, ale w dacie wydawania zaskarżonej decyzji Kolegium posiadało informację postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" zatem że jest ono ostateczne. Słusznie przy tym wskazuje Kolegium, że nie mogło poprzestać jedynie na zanonimizowanej kopii postanowienia przysłanej przez jedną ze stron postępowania, ale nie było żadnych przeszkód, aby Kolegium zwróciło się do właściwego organu o nadesłanie odpisu tego postanowienia. Skoro bowiem o obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie odmawiające uzgodnienia przez organ ochrony środowiska decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, to – jak wskazano wyżej - jest ono wiążące dla organu orzekającego o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach nie ma potrzeby dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie nakazanym przez Kolegium, gdyż niezależnie od poczynionych ustaleń organ będzie związany postanowieniem o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu.