II SA/Gd 627/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 30 marca 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", Wójt Gminy odmówił P. O. ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – związanego z prowadzeniem działalności rybackiej wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [..], obręb S., gmina P. Organ pierwszej instancji stwierdził, że działka objęta wnioskiem nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby sprzeczne z uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr [..] w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r., nr 66, poz. 1457) – dalej jako: "uchwała o PK". Teren inwestycji w całości znajduje się w strefie 200 m od brzegu morskiego, który znajduje się w pasie technicznym. Nie znajdują uzasadnienia odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m oraz 200 m. Stanowisko odmowne zostało wyrażone w rozstrzygnięciu organu uzgadniającego, tj. w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 grudnia 2016 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji w zakresie ochrony przyrody, które to postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 2017 r. W odwołaniu od powyższej decyzji P. O. podniósł, że w decyzji tej mylnie oceniono, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji byłoby sprzeczne z uchwałą o PK, albowiem planowany budynek jest związany z prowadzeniem działalności rybackiej, co spełnia zapisy § 3 ww. uchwały. Skarżący stwierdził też, że organem właściwym dla oceny i podejmowania decyzji w sprawie ewentualnych inwestycji w pasie technicznym jest Urząd Morski, który wyraził zgodę na planowaną przez niego budowę. Decyzją z dnia 17 lipca 2017 r., nr SKO [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, skoro Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że projekt decyzji narusza zakaz określony w § 3 pkt 8 uchwały o PK, albowiem przedmiotowa działka wchodzi w skład pasa technicznego brzegu morskiego, a także nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu, to rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Ustawodawca wprowadził bowiem w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, do których należą przepisy ustawy o ochronie przyrody i wydanych na jej podstawie aktów prawa miejscowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję P. O. zarzucił zaskarżonej decyzji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 3 pkt 8 oraz § 4 ust. 2 uchwały o PK, co doprowadziło do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego, działka objęta wnioskiem leży poza pasem objętym zakazem lokalizowania obiektów budowlanych ustalonym w uchwale o PK. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z 27 września 2017 r. skarżący zarzucił nadto zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co prowadzi do nieuwzględnienia słusznego interesu strony. W kolejnym piśmie z 18 stycznia 2018 r. skarżący sprecyzował wnioski skargi, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a nadto postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 2017 r. wraz z utrzymanym tym postanowieniem w mocy postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 grudnia 2016 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Podtrzymując dotychczasową argumentację skarżący dodał, że zapis § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały o PK odnoszący się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi obejście poglądu o braku podstaw do wydawania decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o zapisu studium. Zdaniem skarżącego, powinno to skutkować pominięciem stosowania ww. zapisu w niniejszej sprawie, jako niezgodnego z prawem. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostawało, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Planowana w przedmiotowej sprawie inwestycja - polegająca na budowie budynku usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi - stanowi zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z treścią art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w punkcie siódmym obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 142) wynika, że jedną z form ochrony przyrody, o której mowa w tym przepisie, jest park krajobrazowy. Z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika nadto, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postepowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Powyższy przepis, stosownie do art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z treścią art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Jak wynika z treści art. 126 k.p.a. postanowienie takie może być także wzruszone w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych w art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że - zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego, nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego oraz które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne w szczególności w przypadku negatywnych postanowień uzgodnieniowych. Weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. W przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia, wzruszenie takich postanowień może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2322/10, z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II OSK 733/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Jak z powyższego wynika, wiążący charakter i brak możliwości weryfikacji postanowienia uzgodnieniowego przez organ prowadzący postępowanie głównie wywodzony jest z możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w drodze zażalenia oraz konsekwencji tej możliwości w postaci prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego i dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2307/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma związanie organów obu instancji - przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy o ustalenie warunków zabudowy - pozostającymi w obiegu prawnym postanowieniami uzgodnieniowymi wydanymi w tej sprawie w trybie art. 106 k.p.a., tj. postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 grudnia 2016 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji w zakresie ochrony przyrody, utrzymanym w mocy postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 2017 r. Postanowienia uzgodnieniowe organów ochrony środowiska zostały wydane w przedmiotowej sprawie, ponieważ jest bezsporne, że objęta wnioskiem inwestora działka nr [..], obręb S., znajduje się na terenie Parku Krajobrazowego. Należy zauważyć, że skarżący, jak oświadczył na rozprawie, nie skorzystał z prawa do wniesienia skargi na ww. rozstrzygnięcia odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu przedmiotowych warunków zabudowy do właściwego sądu administracyjnego, którym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jeżeli skarżący kwestionuje prawidłowość stanowiska organu uzgadniającego, to winien podjąć kroki zmierzające do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego ww. ostatecznych postanowień uzgodnieniowych, ponieważ dopóki w obrocie prawnym te postanowienie pozostają nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Skoro zaś inwestor mógł kwestionować postanowienie o odmowie uzgodnienia w administracyjnym toku instancji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego, to nie mógł go podważać w odwołaniu od wydanej w tej sprawie decyzji. Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące wadliwości ww. negatywnych postanowień uzgodnieniowych, w szczególności dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów uchwały o PK, które to przepisy stanowiły podstawę wydania postanowień odmawiających uzgodnienia, nie mogły w niniejszej sprawie odnieść skutku. Dla oceny tej sprawy nie ma też znaczenia uzyskana przez skarżącego decyzja Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 28 grudnia 2015 r. - zwalniająca z zakazów z art. 88l ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Skoro bowiem planowana inwestycja została negatywnie oceniona przez jeden z organów uzgadniających, to organy prowadzące postępowanie główne – będąc związane stanowiskiem tego organu uzgadniającego, nie miały podstaw do podejmowania działań w celu udowodnienia tezy przeciwnej niż ta, która legła u podstaw negatywnych rozstrzygnięć uzgadniających, wydanych przez organy ochrony środowiska obu instancji. Konkludując, zaskarżona decyzja Kolegium - utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 30 marca 2017 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego, z uwagi na związanie organów ustalających warunki zabudowy ww. negatywnymi postanowieniami uzgodnieniowymi, jest zgodna z prawem. Należy przy tym podkreślić jeszcze raz, że organy orzekające w sprawie głównej nie mogły dokonać weryfikacji kwestii stanowiących przedmiot oceny organów uzgadniających, albowiem działałyby poza granicami prawa. Sąd w niniejszej sprawie - obejmując kontrolą decyzje wydane w postępowaniu głównym, także nie miał zatem podstaw do kontroli legalności postanowień organów uzgadniających, przekroczyłby bowiem granice sprawy, naruszając art. 134 § 1 p.p.s.a. Postanowienia uzgodnieniowe wydane w tej sprawie mógł skontrolować jedynie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi wniesionej przez inwestora. Przekroczenie granic sprawy nastąpiłoby również w sytuacji, w której Sąd – rozpoznając skargę na decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla danego terenu – przeprowadziłby kontrolę zgodności z prawem przepisów aktu prawa miejscowego obowiązującego na tym obszarze, a wprowadzającego istotne - dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, nakazy i zakazy z zakresu ochrony środowiska, uwzględnione w postanowieniach organów uzgadniających. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę jako bezzasadną oddalił.