II SA/Ol 732/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Muzeum na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy terenu - oddala skargę. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu "[...]" r. R. S. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na: rozbiórce części istniejących obiektów, przebudowie, modernizacji i rozbudowie pozostałych oraz zmianie sposobu użytkowania z dotychczasowego przemysłowego na usługowo-handlowy i mieszkaniowy na działce nr "[...]" obręb "[...]’ miasta "[...]". Inwestor wskazał między innymi, że inwestycja wymaga rozbiórki 13 obiektów parterowych (garaże, warsztaty) wybudowanych w latach 60-70 tych XX wieku. Trzy obiekty poprzemysłowe pochodzące z XIX wieku zostaną przebudowane i zmodernizowane na cele związane z usługami odnowy biologicznej (około 550 m2). Budynek biurowy byłby przeznaczony na mieszkania (około 250 m2). Inwestor podał również, że przewiduje budowę obiektu handlowego o powierzchni użytkowej około 1200 m2. Decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że zamierzenie to nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podkreśliło, że działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Wskazano również, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób niewłaściwy, bowiem nie stanowi on trzykrotności frontu działki. Kolegium zarzuciło też organowi pierwszej instancji uchybienia w zakresie przeprowadzonej analizy. Po otrzymaniu decyzji Kolegium, organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego podania. Podanie w żądanym zakresie zostało uzupełnione. W dniu 14 marca 2008 r. organ ponownie wzywał R. S. do uzupełnienia wniosku. Wnioskodawca dość szczegółowo ustosunkował się do zgłoszonych zastrzeżeń odnośnie niekompletności wniosku. Decyzją będącą przedmiotem odwołania organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku biurowego oraz parterów budynków poprzemysłowych oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego. Obie inwestycje miały być zrealizowane na działce nr "[...]" obręb "[...]" miasta "[...]". Dla inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy określono funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące ochrony środowiska, zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu, ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość objęta wnioskiem nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (ul. A), ponieważ od tej drogi oddziela ją działka "[...]" obręb "[...]" miasta "[...]". Działka ta co prawda posiada oznaczenie w ewidencji jako droga, jednak nie ma kategorii drogi publicznej. Od powyższej decyzji w terminie ustawowym odwołał się R. S.. Zaskarżył tę decyzję w całości. Wskazał też, że obszar analizowany winien obejmować całe śródmieście miasta "[...]". Ponadto w decyzji w rzeczywistości podzielono jedną inwestycję na dwie. Stanowi to w ocenie odwołującego się rażące naruszenie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący się podniósł też, że decyzja organu pierwszej instancji jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony bowiem przyjmuje się, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, a z drugiej przyjmuje się, że takiego dostępu brak. Stoi to w sprzeczności z przepisami kodeksu cywilnego, jak też z art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie R. S. dodał również, że uzgodnienia zarządcy drogi nie zostały mu udostępnione. W końcowej części uzasadnienia wskazano też, że zasięgnięcie opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przypadku decyzji negatywnej było zupełnie niecelowe. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji ponownie wadliwie zaznaczył obszar analizowany. Zgodnie z powołanymi powyżej przepisami obszar analizowany winien stanowić co najmniej 3-krotność frontu działki. Organ pierwszej instancji przyjął, że frontem działki jest jedynie ta część nieruchomości, która bezpośrednio przylega do drogi, z której będzie odbywał się główny wjazd na teren inwestycji. W ocenie Kolegium pogląd ten jest błędny. Dla właściwego oznaczenia obszaru analizowanego należało bowiem wziąć po uwagę całą szerokość tej części działki, z której ma odbywać się zjazd, a nie jedynie jej część i już choćby z tego powodu zaskarżona decyzja winna być uchylona. Wobec tego uchybienia nie da się określić, czy warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy został spełniony. Ponadto na podstawie analizy organ przyjął, że teren objęty wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej. Oceniając tę przesłankę organ winien jedynie ustalić, czy dostęp jest, czy go nie ma. Nie jest uprawniony do oceny czy dostęp do drogi publicznej jest wystarczający. Natomiast ze sporządzonej analizy wynika, że organ wbrew normie art. 61 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy ustalał, czy istniejący dostęp jest odpowiedni dla planowanej inwestycji. W tym zakresie Burmistrz Miasta wkroczył w uprawnienia zarządcy drogi, który to w przypadku gruntów przylegających da pasa drogowego jest władny ocenić możliwość włączenia się do ruchu. Organ odwoławczy nie zgodził się z organem pierwszej instancji, że planowana inwestycja sprzeczna jest również z przesłanką wymienianą w normie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy (sprzeczność z przepisami szczególnymi). Poza sporem jest, że w niektórych wypadkach projekt decyzji podlega uzgodnieniu, ale jedynie pozytywny projekt decyzji winien być przedstawiany do uzgodnień. W sytuacji kiedy z analizy wynika, że jakakolwiek przesłanka wymieniana w art. 61 ust. 1 ustawy nie została spełniona, organ bez konieczności zasięgania opinii organów uzgadniających, może wydać nowe rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 64 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy, projekt decyzji podlega uzgodnieniu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, w przypadku kiedy teren inwestycji objęty jest ochroną konserwatorską. Wynika więc z tego, że o tym, czy planowania inwestycja nie narusza przepisów ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami może rozstrzygać Wojewódzki Konserwator Zabytków. Organ rozpatrujący sprawę w przedmiocie warunków zabudowy jest przy tym związany stanowiskiem konserwatora. Skoro uzgodnienie jest dokonywane przy przygotowaniu analizy i projektu decyzji, nie da się przyjąć, że sprzeczność przedsięwzięcia z przepisami o ochronie zabytków można zakwalifikować jako wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Tak więc w ocenie Kolegium o niezgodności z przepisami szczególnymi można mówić jedynie wówczas, gdy w danym zakresie projekt rozstrzygnięcia nie podlega uzgodnieniu. Skargę na powyższą decyzję wywiodła Dyrektor Muzeum im. W. K., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie § 3 ust. 1 w związku z § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa. Strona skarżąca powołując się na art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podniosła, że wadliwe zagospodarowanie terenu przez inwestora, polegające na wprowadzeniu nowych funkcji generujących wzmożony ruch pojazdów, zwiększone obciążenie drogi, a jednocześnie brak możliwości zapewnienia sprawnej obsługi komunikacyjnej ze względu na położenie tego terenu, może kolidować z interesem mieszkańców A, a także muzeum jako podmiotu zobligowanego do dbania o zabytek. Skarżąca powołała się przy tym na wydane w dniu "[...]" przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wstępne warunki konserwatorskie dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków historycznych oraz budowy na działce nr "[...]" obr. "[...]’ nowej zabudowy oraz na postanowienie nr "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wspomnianej inwestycji. W skardze podniesiono, że działający w sąsiedztwie zamku zespół dawnej Drożdżowni, charakteryzujący się rozczłonkowaną bryłą składającą się z pojedynczych smukłych obiektów jest dodatkowo dostosowany do charakteru starszego zamku pod względem wystroju i stylistyki. Ponadto, co potwierdza Konserwator Zabytków, budowa tak rozległego obiektu wpłynie negatywnie i spowoduje zatracenie czytelności średniowiecznego układu urbanistycznego oraz zakłóci ekspozycję budynków dawnej drożdżowni od strony wschodniej. Konserwator podkreślił również, że sposób zagospodarowania terenu powinien uwzględnić przebieg linii murów miejskich oraz przebieg linii murów obronnych. Stąd też nie można dopuścić do utraty walorów urbanistycznych miasta "[...]" Strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu nieuprawnione rozszerzenie zakresu pojęciowego definicji front działki. Natomiast § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa jednoznacznie, że przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, a w tym wypadku od drogi oddzielają teren inwestycji działki nie będące własnością inwestora ani nie będące przedmiotem jego użytkowania. Dodatkowo są one zabudowane obiektami, które skutecznie przesłaniają widok z drogi publicznej - ul. A na działkę objętą inwestycją, co sprawia, że jej granica na całej szerokości nie może być uznana za front działki. Według strony skarżącej zarządca drogi, który uzgadniał projekt decyzji był tożsamy z organem orzekającym w tej indywidualne sprawie administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, stwierdzając, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, gmina, której organ wydawał decyzję w pierwszej instancji nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej samej sprawie. Odpowiedź na skargę wniósł również pełnomocnik G. S. czyli uczestnika postępowania, wnosząc o odrzucenie przedmiotowej skargi z uwagi na brak wykazania przez skarżącego interesu prawnego w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Przede wszystkim zasadnym jest wskazać, że zgodnie z art. 50 § 1 ppsa, oprócz konkretnie wskazanych w nim podmiotów, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 89). Pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej ( Jan Paweł Tarno, Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2006 LexisNexis, str. 134). W ocenie sądu na gruncie przedmiotowej sprawy Dyrektor Muzeum legitymuje się interesem prawnym, który umożliwia mu skuteczne wywiedzenie skargi. Przede wszystkim wspomniane muzeum jest użytkownikiem terenu przylegającego bezpośrednio do gruntów będących przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na gruncie tym znajdują się zabytki, nad którymi muzeum zobowiązane jest trzymać pieczę. Ponadto co najistotniejsze strona skarżąca wskazała konkretną normę prawa materialnego w postaci art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), który nakłada na władającego zabytkiem, szczególne zadanie opieki nad nim. Mylnie przyjęło również Kolegium, że strona skarżąca była organem wydającym decyzję w I instancji w niniejszej sprawie. W toku pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięcie podjął bowiem Burmistrz A a skargę wywiódł Dyrektor Muzeum. Organizatorem wspomnianego muzeum jest wprawdzie gmina "[...]" i powstało ono na mocy uchwały Rady Miasta, jednakże wskazane muzeum posiada osobowość prawną, statut, odrębność organizacyjną i własne zadania. Dlatego też nie można przyjąć stanowiska Kolegium utożsamiającego ten podmiot z organem gminy wydającym decyzję w I instancji. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy podkreślić należy, iż stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak stanowi art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Jak wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04, regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 ust. 1 w/w ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy, przy czym orzekając w tym względzie organ administracji musi mieć na uwadze regulacje aktu wykonawczego do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy właściwy organ zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunki zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 cyt. ustawy. Z kolei przepis § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy (przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 rozporządzenia frontem działki jest ta część nieruchomości, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 Kpa i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż organ I instancji nie dokonał właściwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu. Przede wszystkim z załącznika do pierwszoinstancyjnej decyzji Burmistrza z dnia "[...]" w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stanowiącego integralną część tej decyzji, nie wynika jasno zasięg obszaru analizowanego. Wprawdzie jest on zaznaczony w części graficznej analizy w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak z załącznika nr 1 do decyzji Burmistrza z dnia "[...]" w postaci mapy można odczytać jedynie zasięg projektowanej inwestycji, który trudno utożsamiać ze wspomnianym obszarem będącym przedmiotem analizy. Ponadto z części tekstowej decyzji wynika, iż organ I instancji obliczył nieprawidłowo parametry wskazanego obszaru poprzez mylne określenie frontu działki. Organ pierwszej instancji przyjął, że frontem działki jest jedynie ta część nieruchomości, która bezpośrednio przylega do drogi, z której będzie odbywał się główny wjazd na teren inwestycji. Burmistrz nietrafnie przyjął, że frontem działki nr "[...]" obr. "[...]" objętej inwestycją jest granica tej działki przylegająca do działki nr "[...]" obręb "[...]", ale tylko do tej części, która stanowi drogę. W ten sposób ustalono front działki jako 13 metrowy odcinek. Tymczasem w ocenie sądu, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, dla właściwego oznaczenia obszaru analizowanego należało wziąć po uwagę całą szerokość tej działki, z której ma odbywać się zjazd, a nie jedynie jej fragment. Niewłaściwe i nieczytelne (załącznik graficzny decyzji burmistrza) oznaczenie obszaru analizowanego nie pozwalało na rzetelne określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę. Takie uchybienie mogło być samodzielną podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji. Tym bardziej, że jak już wcześniej wspomniano, zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan, dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Nieodpowiednie ustalenie obszaru analizowanego uniemożliwia w praktyce poprawne sporządzenie takiej charakterystyki. Nawet jeżeliby jednak przyjąć, iż organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, to duże wątpliwości budzi uzasadnienie tej części decyzji burmistrza, w której odmówiono inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego o powierzchni zabudowy 1400 m kw. i powierzchni sprzedaży około 1200 m kw. jako dobudowanego do istniejącego zabytkowego budynku byłej drożdżowni na terenie działki nr "[...]" obręb "[...]" przy ulicy A w "[...]". Burmistrz stwierdził w swoim rozstrzygnięciu, że żadna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej – ulicy A oraz szerzej, w zabytkowym układzie urbanistycznym, nie jest zabudowana w sposób umożliwiający określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla części wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Organ podniósł przede wszystkim, że na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej oraz na obszarze zabytkowego terenu urbanistycznego nie ma obiektów handlowych o skali i sposobie zagospodarowania jak określony we wniosku. Poza tym w obszarze analizy nie stwierdzono obiektów handlowych typu wielkopowierzchniowych, a jedynie obiekty o charakterze usług publicznych. W ocenie sądu wymienione wyżej argumenty prawne organu I instancji nie są zasadne. Przede wszystkim, gdyby przyjąć argumentację zawartą w rozstrzygnięciu burmistrza, to należałoby uzać, że w jednym pasie zabudowy powinny istnieć budynki o dokładnie takiej samej charakterystyce i funkcji., tzn. na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, istniejące sklepy wielkopowierzchniowe wymuszałyby przeprowadzenie takich samych inwestycji na pozostałych działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej. Tymczasem przepisy regulujące zagospodarowanie przestrzenne terenów wymuszają pewien porządek architektoniczny poprzez ogólne określenie wymogów oraz funkcji poszczególnych terenów. Organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego w jednym obszarze mogą istnieć poczta, bank, pralnia, restauracja z hotelem, a nawet hurtownie elektryczne, budowlane itd., a odmawia się zgody na funkcjonowanie wielkopowierzchniowego budynku handlowego. Burmistrz nie poparł swojego stanowiska w tym zakresie istotnymi argumentami prawnymi. Wobec błędnego przyjęcia obszaru analizowanego argument pierwszoinstancyjnej decyzji jakoby wspomniana inwestycja w części polegającej na budowie wskazanego budynku handlowego, naruszała układ urbanistyczny miasta, należy uznać jako przedwczesny. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że skoro uzgodnienie jest dokonywane po przygotowywaniu analizy i projektu decyzji, to nie da się przyjąć, że sprzeczność przedsięwzięcia z przepisami o ochronie zabytków można zakwalifikować jako wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym bardziej, że w sytuacji gdy z analizy wynika, że jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 61 ust. 1 ustawy nie została spełniona, organ bez zasięgnięcia opinii organów uzgadniających może wydać negatywne rozstrzygnięcie. Jedynie pozytywny projekt decyzji może być przedstawiony do uzgodnienia. Tak więc postanowienie Konserwatora Zabytków nie ma istotnego znaczenie w przedmiotowej sprawie. Podobnie niezrozumiała jest sytuacja, w której burmistrz w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oceniał dostęp terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej w kontekście tego czy jest on wystarczający. Tymczasem z art. 61 ust. 1 pkt 2 wynika, że zobligowany był jedynie ocenić fakt istnienia bądź braku takiego połączenia z drogą publiczną. Temu zaś ma służyć procedura przewidziana w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc uzgodnienie wspomnianego zagadnienia z właściwym zarządcą drogi. Stosowne uzgodnienie w przedmiotowej sprawie dokonano postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2008r. Zarządu Dróg Wojewódzkich, podpisanego przez Kierownika Rejonu Dróg. Ponadto organ kwestionując dostęp do drogi publicznej nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Tymczasem według inwestora jego nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej od strony ulicy A, zamku i ulicy B. Podobne ustalenia można odnaleźć w analizie stanowiącej załącznik do decyzji burmistrza. Wobec wad prawnych jakimi obarczona była decyzja organu I instancji, organ odwoławczy zasadnie uchylił to rozstrzygnięcie, powołując przy tym trafną argumentację prawną i słusznie wskazując uchybienia w rozstrzygnięciu Burmistrza. Mając powyższe na względzie, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.