II SA/Ol 732/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2011r. sprawy ze skargi J. Cz. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]" wydaną przez Prezydenta Miasta O. na podstawie art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przyznano J. Ś. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w łącznej wysokości 600 zł na okres od 1 kwietnia 2011r. do 31 sierpnia 2011r., po 120 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wskazano, iż przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności uwzględniono całokształt okoliczności faktycznych i prawnych oraz możliwości finansowe pomocy społecznej, a także liczbę osób i rodzin pozostających w kręgu zainteresowania Ośrodka. Podniesiono, iż po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanego i przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustalono, że kwalifikuje się on wraz z żoną do przyznania przedmiotowego świadczenia. J. Ś. złożył odwołanie od powyższej decyzji. W obszernym uzasadnieniu odwołujący się wyraził swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia, jak również sposobu funkcjonowania różnych organów państwowych. Podkreślił, iż jego rodzina została pozbawiona godnych warunków do życia i środków finansowych niezbędnych do normalnego funkcjonowania. Podał, iż jest inwalidą, osobą starszą, trwale niepełnosprawną, a jego ciężki stan zdrowia, zagrażający życiu, jest w pełni udokumentowany. Wskazał, iż oboje z żoną utrzymują się z jego renty w wysokości 764,73 zł, bowiem żona nie ma możliwości podjęcia pracy, gdyż nie posiada dowodu osobistego. W ocenie odwołującego się obowiązkiem państwa jest zaspokajanie podstawowych potrzeb obywateli przez gwarantowane świadczenia, podczas gdy przyznawane zasiłki na zakup żywności są tak niskie, iż nie pozwalają na godne życie. Decyzją z dnia "[...]" (nr SKO "[...]’) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż jak wynika z treści przepisów ustawy o pomocy społecznej pomoc w zakresie dożywiania jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym i jej przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż odwołujący znajduje się w trudnej sytuacji. Jak ustalono w toku postępowania, jedynym źródłem utrzymania jest renta J. Ś., zaś żona odwołującego się nie pracuje i nie jest też zarejestrowana jako bezrobotna. Oboje mieszkają w lokalu socjalnym, za który odmawiają ponoszenia opłat. Odwołujący się choruje przewlekle na szereg schorzeń. Podkreślono, iż orzekanie organów w ramach uznania nie oznacza dowolności, tylko ustalenie i rozważenie wszystkich okoliczności sprawy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż rozpatrując wniosek organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ ma prawo oceniać hierarchię zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Podniesiono, iż fakt że przyznana odwołującemu kwota nie satysfakcjonuje go nie oznacza automatycznie, że decyzja jest dotknięta naruszeniem prawa. Podkreślono, iż udzielona odwołującemu się pomoc została przyznana w wysokości, która uwzględniała sytuację finansową organu oraz innych jego podopiecznych. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaznaczono przy tym, iż pomoc społeczna ma na celu jedynie pomoc podopiecznym w przezwyciężaniu trudności z jakimi się borykają, a nie przejęcie całkowicie ciężaru utrzymania osób potrzebujących, dlatego też wysokość udzielanych świadczeń nie musi pokrywać się zawsze z oczekiwaniami zainteresowanych. Udzielone odwołującemu świadczenie ma bowiem na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z zakupem żywności. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł J. Ś., który wyraził swoje niezadowolenie z działań organów administracji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 67 Konstytucji RP. Powołując się na komentarze oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego podniósł, iż ustawa musi zagwarantować osobom uprawnionym świadczenia, odpowiadające przynajmniej minimum życiowemu tak, aby umożliwić im zaspokojenie podstawowych potrzeb, co wynika również z nakazu ochrony godności człowieka. W ocenie skarżącego pomoc powinna być udzielana w zależności od potrzeb, a nie od uznania pracownika organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zaznaczył, iż rodzina skarżącego jest objęta stałą pomocą w formie zasiłków specjalnych i zasiłków celowych. Pomoc taka jest udzielana skarżącemu od początku roku, a z akt sprawy wynika, że pomoc ta jest na tyle znaczna, że praktycznie organ przejął na siebie utrzymanie rodziny skarżącego. Tym samym należy stwierdzić, iż strona nie pozostaje bez wsparcia finansowego ze strony uprawnionego organu. Jednocześnie zaznaczono, iż organ pierwszej instancji poddał ocenie wszystkie okoliczności od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego, precyzyjnie wskazując zarówno możliwości finansowe organu, jak również sytuację rodzinną, osobistą i majątkową skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego –"Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267 poz. 2259 ze zm.) została uchwalona w celu realizacji programu wieloletniego, w głównej mierze polegającego na wsparciu gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym w zakresie dożywiania oraz zapewnienia posiłku osobom jego pozbawionym ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim bezrobociem i ze środowisk wiejskich. Zamiarem ustawodawcy było przeznaczenie dodatkowych środków na realizację zadań określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.). Oznacza to z jednej strony - co wynika z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego - iż do udzielania świadczeń określonych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy o pomocy społecznej, z drugiej zaś iż w ustawie o ustanowieniu programu wieloletniego zawarte są regulacje szczególne, odmienne od tych przyjętych w ustawie o pomocy społecznej. Do takich regulacji szczególnych należy zaliczyć art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego –"Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z tym przepisem nieodpłatna pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie należy podkreślić, że konstrukcja prawna przepisu art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Orzekając w przedmiocie przyznania tego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Wydanie decyzji winno być zatem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, iż uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608). Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. akt I OSK 624/2007). Z uwagi na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje Ośrodek winien rozdzielać je w taki sposób, aby trafiały do jak największej liczby osób potrzebujących. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. Należy podnieść, iż spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia, a przeciwnie – zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub że jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Zaskarżoną decyzją przyznano skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w łącznej wysokości 600 zł, z realizacją od 1 kwietnia 2011r. do 31 sierpnia 2011r. czyli po 120 zł miesięcznie. Przy czym w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż uwzględniono sytuację skarżącego oraz możliwości finansowe Ośrodka. W piśmie przekazującym odwołanie do organu II instancji podano ponadto ilość i rodzaj świadczeń przyznanych skarżącemu w roku bieżącym. Mając na uwadze okoliczności ustalone przez organy uznać należy, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Należy bowiem odkreślić, iż jest to kolejna forma pomocy skierowana do skarżącego. Biorąc zaś pod uwagę średnią wysokość zasiłku na żywność przyznawaną przez organ innym podopiecznym (60 zł) stwierdzić należy, iż wydana decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego. Należy przy tym wskazać, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, które nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oznacza to, iż uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zatem osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może być przyznana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1910/07, LEX nr 569575, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1511/07, LEX nr 489093, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 840/07, LEX nr 489090). Tymczasem jak wynika z akt sprawy skarżący regularnie otrzymuje pomoc w postaci świadczeń pieniężnych w różnych wysokościach na różne cele. Nie może jednak oczekiwać, iż organ pomocy społecznej zaspokoi wszystkie jego potrzeby w pełnym zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.