II SA/Ol 734/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi M. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku R. G. z dnia 20 sierpnia 2008r. o przyznanie doraźnej zapomogi finansowej na pokrycie dachu w przybudówce mieszkalnej, który został zniszczony przez silny huragan, Prezydent Miasta O. decyzją z dnia "[...]" odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od tej decyzji została ona uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (decyzją "[...]") a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, na konieczność rozważenia zasadności powołania w sprawie biegłego z zakresu budownictwa w celu ustalenia związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem losowym a stanem technicznym obiektu przed i po zdarzeniu. Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej i Rozwiązywania Problemów Rodziny w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w O., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przyznał M. i R. G. pomoc w postaci zasiłku celowego na naprawę dachu w wysokości 2.000zł. i odmówił udzielenia dodatkowej pomocy w wysokości 1.000zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że skarżący zakupili materiały budowlane na kwotę 968,99zł, a naprawy dachu dokonali we własnym zakresie. W odniesieniu do kwoty 1000zł, której przyznania organ odmówił, wskazano iż nie jest możliwe przyznanie wyższej kwoty zasiłku z uwagi na ograniczone środki finansowe pozostające w dyspozycji ośrodka. Na skutek odwołania skarżących od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (decyzją z dnia "[...]") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji orzekając co do istoty sprawy nie ustalił faktycznie poniesionych przez skarżących strat, a w aktach sprawy brak jest dokumentów na podstawie których organ ustalił wartość zakupu materiałów budowlanych. Ponadto zobowiązał organ I instancji do ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, czy też wniosek strony winien być rozpatrzony na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, a następnie rozważenia – w granicach uznania administracyjnego – potrzeby udzielenia formy pomocy adekwatnej do indywidualnej sytuacji skarżących. Kontynuując postępowanie wyjaśniające, organ I instancji dokonał aktualizacji wywiadu środowiskowego a także uzupełnił postępowanie dowodowe, poprzez odebranie od skarżących wyjaśnienia dotyczącego planowanej naprawy pozostałej części uszkodzonego dachu. Ponadto dołączył do akt sprawy, podpisaną przez specjalistę do spraw remontowo-budowlanych, notatkę służbową z dnia 16 lipca 2009r. dotyczącą przeprowadzonego w sierpniu 2008r. przeglądu robót dekarskich wykonywanych przez skarżących. W następstwie tych działań Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta O. decyzją z dnia "[...]" przyznał skarżącym zasiłek celowy na dofinansowanie naprawy dachu w wysokości 2.000zł i odmówił przyznania zasiłku w kwocie 1.000zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ dokonał na podstawie ustalonych rozmiarów prac remontowych oszacowania wysokości poniesionej przez strony szkody. Ustalając rozmiar szkody organ uwzględnił koszt zakupu podstawowych i pomocniczych materiałów budowlanych, koszt robocizny oraz wywozu odpadów. Na podstawie tak dokonanego kosztorysu organ wskazał, iż skarżący ponieśli szkodę w wysokości 1.596zł, a przy uwzględnieniu wywozu odpadów do 2.096zł, jednakże biorąc pod uwagę, iż koszty zostały ustalone w drodze oszacowania uznał za zasadne uśrednienie wysokości strat do kwoty 2000zł. Po ponownym uwzględnieniu odwołania skarżących, decyzją z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium zarzuciło organowi I instancji przekroczenie zasad uznania administracyjnego i wskazało, że notatce służbowej podpisanej przez specjalistę do spraw remontowo-budowlanych nie można nadać przymiotu opinii biegłego. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że zapis przedmiotowej notatki nie przedstawia sposobu oszacowania ceny "materiałów pomocniczych" oraz kosztów robocizny, a ponieważ jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, winna ona zostać sporządzona w przewidzianej kodeksem postępowania administracyjnego formie. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przyznał skarżącym zasiłek celowy na dofinansowanie do naprawy dachu w wysokości 2000zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że zgodnie z zasadą pomocniczości, określoną w art. 2 ustawy o pomocy społecznej obywatel powinien w pierwszym rzędzie starać się o przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej w oparciu o własne zasoby i możliwości, a pomoc państwa w tym zakresie ma charakter subsydiarny. Ponadto organ uznał, że przyznanie pomocy finansowej w kwocie przekraczającej 2000zł w znacznej mierze wykraczałoby poza ramy niezbędnej pomocy zwłaszcza, że skarżący posiadają dochód w wysokości 1524,09zł., co znacznie przekracza kryterium dochodowe rodziny określone ustawą o pomocy społecznej, a ponadto w 2008r. otrzymywali wsparcie w formie zasiłków celowych specjalnych w wysokości 1900zł. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i R. G. zwrócili się o przyznanie im zasiłku celowego w kwocie 2.267zł., bowiem udzielona im dotychczasowa pomoc w wysokości 2.000zł wystarczyła jedynie na częściowe zabezpieczenie budynku. Podnieśli, że łączny koszt naprawy dachu wyniósł 6.627zł, co wskazuje, że za przyznaną kwotę 2000zł niemożliwym było naprawienie dachu. Dodali, że prowizoryczne zabezpieczenie dachu powoduje zalewanie ścian, oraz groźbę, że przy następnej wichurze ponownie ulegnie zniszczeniu. Decyzją z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy – wskazując przepisy regulujące zasady i tryb udzielenia świadczeń z pomocy społeczne – podniósł, że zasiłek celowy specjalny jest świadczeniem o charakterze nieobowiązkowym. Oznacza to, iż może ono zostać przyznane, lecz organ pomocy społecznej może także odmówić jego przyznania, nawet w sytuacji gdy zainteresowany spełnia wszystkie ustawowe wymagania uprawniające do tego typu świadczenia. Ponadto wskazał, że na wielkość udzielanej pomocy mają wpływ nie tylko uzasadnione potrzeby wnioskodawcy, ale również fundusze, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., M. i R. G. podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz uznali, że z osiąganych dochodów oraz świadczeń z pomocy społecznej nie są w stanie przedmiotowego dachu wyremontować. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Należy przede wszystkim wskazać, że podstawą działania organów w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), która określa zasady przyznawania pomocy społecznej. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 w/w ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 40 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust.1), klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust.2). Wobec tego powinnością organu administracji jest poczynienie ustaleń co do faktu poniesienia straty przez osobę bądź rodzinę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Należy jednocześnie pamiętać, że konstrukcja prawna przywołanego przepisu opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Orzekając w przedmiocie przyznania tego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Wydanie decyzji winno być zatem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, iż uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608). Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. akt I OSK 624/2007). Tym samym spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia, a przeciwnie – zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zaskarżone rozstrzygnięcie organu mieści się w ramach uznania administracyjnego. Organ pomocy prawidłowo przeprowadził postępowanie, dokonał oględzin budynku, sporządził kosztorys naprawy uszkodzonego dachu oraz przeprowadził aktualny wywiad środowiskowy, ustalając, iż wnioskodawcy spełniają przesłanki uzasadniające przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do naprawy dachu (zdarzenie losowe). Następnie zaś dokonując oceny wszystkich okoliczności sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, organ uznał, że koszt zakupu niezbędnych materiałów budowlanych w celu naprawy uszkodzonego dachu oraz sytuacja bytowa i finansowa skarżących uzasadnia przyznanie im pomocy w kwocie 2.000 złotych. Nie można zatem stwierdzić, iż skarżący zostali pozbawieni pomocy ze strony państwa, bowiem uzyskali świadczenie w takiej wysokości, jaką organ w tym czasie dysponował. Wprawdzie skarżący wyrazili niezadowolenie z przyznanej im kwoty świadczenia, ale zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osoby wnioskującej mogą być uwzględnione jeżeli odpowiadają możliwościom pomocy społecznej. Natomiast motywy, jakimi kierował się organ zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano iż z jednej strony organ wziął pod uwagę sytuację wnioskodawcy i wysokość kosztów jakie muszą zostać poniesione na przywrócenie dachu do stanu pierwotnego, a z drugiej fakt, iż jest to kolejne świadczenie przyznane w ramach pomocy społecznej oraz okoliczność, iż organ dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych, zaś w aktach sprawy znajduje się informacja o wysokości tych środków pozostających w dyspozycji organu pomocy. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, iż organ pomocy musi uwzględniać fakt, iż ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej rodziny, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. Organ ma obowiązek dokonać oceny nie tylko sytuacji materialnej skarżących, ale także ilości i rodzaju skierowanych do niego form pomocy. Jak bowiem wskazano wyżej środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb. W związku z tym organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Należy ponadto podkreślić, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowadministracyjnym oznacza to, iż uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zatem osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może być przyznana. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2008r. Sygn. akt I OSK 1910/07, LEX nr 569575, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2008r. Sygn. akt I OSK 1511/07, LEX nr 489093, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2008r. Sygn. akt I OSK 840/07, LEX nr 489090). Słusznie zatem podnosi Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność, iż skarżący posiadający miesięczny dochód znacznie przekraczający kryterium dochodowe rodziny określone ustawą o pomocy społecznej, otrzymując także dodatkowe wsparcie finansowe z pomocy społecznej, winni wykorzystać swoje możliwości finansowe celem pokrycia pozostałych kosztów naprawy dachu. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.