II SA/Ol 739/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 40 zł (słownie: czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że trzema decyzjami z dnia "[...]". nr: "[...]" Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, zobowiązał Z. M. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń odpowiednio z tytułu: zasiłku stałego w kwocie 5772 zł, zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu okularów korekcyjnych w kwocie 350 zł oraz zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 100 zł. Organ ustalił, że w czasie przyznania i pobierania wskazanych świadczeń beneficjent był zatrudniony w Fabryce Mebli, uzyskując wynagrodzenie przekraczające kryterium dochodowe i fakt ten zataił. Wnioskiem z dnia 17 listopada 2010r. Z. M. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o umorzenie spłaty zadłużenia. Uzasadnił, że jest osobą bezrobotną, bez stałego źródła dochodu. Wyjaśnił, że jest alkoholikiem, że po kolejnej terapii przestał pić, że choruje na padaczkę i podejmując jakąkolwiek pracę ryzykuje swoim zdrowiem i życiem. Podał, że jest elektrykiem i nie wolno mu pracować. Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]" Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, odmówił (w pkt 1. rozstrzygnięcia) umorzenia spłaty nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej przypisanych do zwrotu decyzjami nr : "[...]" w łącznej kwocie 6222 zł. W pkt 2. sentencji orzekł o rozłożeniu tej należności na 20 rat po 311,10 zł, płatnych począwszy od miesiąca lutego 2011r. do 25 dnia każdego miesiąca. Uzasadniając zajęte stanowisko organ wskazał, że wnioskodawca złożył fałszywe oświadczenie. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono bowiem, iż Z. M. nadal jest zatrudniony w Fabryce Mebli na stanowisku palacza c.o. i dozorcy, nieprzerwanie od 1 września 2009r., a umowa o pracę kończy się dopiero 1 grudnia 2011r. Wskazano, że strona otrzymuje wynagrodzenie, pomniejszane o egzekwowane przez komornika zaległe alimenty, w kwocie 989,15 zł. W tych okolicznościach rozłożono spłatę wymaganej należności na raty, tak aby jej spłata nie stanowiła nadmiernego obciążenia. W odwołaniu od tej decyzji Z. M. podważał zasadność domagania się od niego zwrotu pobranych świadczeń, argumentując, że nie wiedział ile może dorobić do zasiłku. Zarzucił, że pracownicy MOPS wiedzieli o tym, że dorabia, ale nie interesowali się tym, gdyż wszystko przepijał. Stwierdził, że organ I instancji zainteresował się jego dochodami dopiero, gdy przestał pić i podnosił się z dna społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło powyższe odwołanie decyzją z dnia "[...]’, nr "[...]", orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania. Potwierdzono, że wbrew stosownym pouczeniom, odwołujący ponad rok wprowadzał pracowników pomocy społecznej w błąd co do swojej rzeczywistej sytuacji dochodowej, ukrywając, że był osobą zatrudnioną na podstawie umowy o pracę i uzyskiwał od miesiąca września 2009r. i nadal uzyskuje stały dochód miesięczny. Kolegium uchyliło jednak decyzję wobec stwierdzenia, że organ I instancji domaga się zwrotu wypłaconych kwot: 100 zł z tytułu zasiłku celowego na zakup żywności i 350 zł z tytułu zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu okularów korekcyjnych, podczas gdy decyzje przyznające te świadczenia nie zostały uchylone i pozostają w obrocie prawnym. Dodatkowo Kolegium wskazało, że mimo, iż odwołujący podał nieprawdziwe (co do faktów) okoliczności ubiegania się o umorzenie kwoty pobranych nienależnie świadczeń, to należy dać mu szansę do przedstawienia swojej rzeczywistej sytuacji poprzez wykazanie np. faktycznych dochodów, wydatków i stanu zdrowia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał w dniu 10 "[...]" decyzję nr "[...]", którą utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]", znak: "[...]" odmawiającą Z. M. umorzenia spłaty nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej w łącznej kwocie 6222 zł i rozkładająca te należność na 20 rat po 311,10 zł. W uzasadniono organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 4 kwietnia 2011r. strona przedstawiła zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy o zarejestrowaniu jako osoba bezrobotna. Przy czym w toku wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 19 kwietnia 2011r., po skonfrontowaniu z dowodami potwierdzającymi fakt zatrudnienia, wnioskodawca przyznał, że pracuje. Z. M. oświadczył wówczas, że "owszem pracuje w firmie A, ale nie po to się zwolnił, aby firma ta udzielała informacji o jego ponownym zatrudnieniu". Wytłumaczył też, że "celowo zawarł umowę o dzieło, bo od takiej umowy nie są odprowadzane żadne składki i pracownik socjalny nie będzie miał możliwości sprawdzenia go w ZUS". Mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał za zasadne podtrzymanie uprzedniej decyzji odmownej. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. M. argumentował, że pracuje w firmie A na umowę o dzieło, a jego dochód wynosi 460, 59 zł, a nie jak przyjął organ 1035 zł. Wskazał, że 60 % dochodu zabiera mu komornik tj. 690 zł. Wydatki na mieszkanie i leki, które musi zażywać codziennie to suma 288 zł. W konsekwencji spłata ustalonej raty w kwocie 311,10 zł spowoduje miesięcznie debet w kwocie 139 zł. Reasumując, odwołujący stwierdził, że nie ma za co spłacić zadłużenia. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]’ Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu decyzji I instancji w całości i umorzeniu postępowania przed organem I instancji w sprawie utrzymania w mocy decyzji własnej z dnia ‘[...]". W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w dniu 22 lipca 2011r. organ I instancji nadesłał prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. akt II K 361/11. Na mocy tego wyroku Z. M. został uznany winnym tego, że w okresie od dnia 1 września 2009r. do dnia 30 września 2010r. czynem ciągłym, działając z góry powziętym zamiarem, doprowadził do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w kwocie 6222 zł poprzez nienależne uzyskiwanie wypłat zasiłku stałego w kwocie 444 zł miesięcznie i zasiłków celowych w ten sposób, że w celu osiągnięcia Korzyści majątkowej wprowadził w błąd pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zatajając przed nim fakt zatrudnienia w tym okresie w firmie A i osiągania z tego tytułu dochodów, co miało wpływ na przyznanie mu z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przedmiotowych świadczeń. Sąd zobowiązał Z. M. do naprawienia w całości szkody poprzez zapłatę na rzecz Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej kwoty 6222 zł w terminie dwóch lat od daty uprawomocnienia się wyroku. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 29 czerwca 2011 r. Tym samym, jak stwierdziło Kolegium, w sprawie bezspornym jest, że Z. M. uzyskał nienależnie wypłaty zasiłku stałego i zasiłków celowych. Dalej Kolegium przyznało, że organ I instancji dostosował się do zaleceń Kolegium, zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia ‘[...]’ r., "[...]". Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że organ I instancji nie był uprawniony do utrzymania własnej decyzji z dnia "[...]". Wyjaśniono, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają unormowania prawnego umożliwiającego organowi I instancji utrzymanie w mocy decyzji własnej (poza wskazaniem zawartym w art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, których organ I instancji nie mógł zastosować). Poza tym nie można było utrzymać w mocy decyzji, której nie ma w obrocie prawnym, gdyż została ona uchylona decyzją Kolegium z dnia "[...]". W ocenie Kolegium, w tej sytuacji, zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych do wydania przez organ I instancji rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia "[...]", znak: "[...]", co czyni to postępowanie bezprzedmiotowym. Na zakończenie organ II instancji wytłumaczył, że umorzenie przez Kolegium postępowania w sprawie utrzymania przez organ I instancji w mocy decyzji własnej z dnia "[...]" r. znak "[...]" odmawiającą Panu Z. M. umorzenia spłaty nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej przypisanych do zwrotu decyzjami: ‘[...]" w łącznej kwocie 6.222,00 zł i rozkładającą spłatę nienależnie pobranych świadczeń na 20 rat po 311,00 zł, płatnych od czerwca 2011 r. do 25 dnia każdego miesiąca, powoduje konieczność rozpatrzenia wniosku Z. M. z dnia 17 listopada 2010r. o umorzenie zadłużenia z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o pomocy społecznej oraz stanu faktycznego, opisanego również w niniejszej decyzji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Z. M. powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu, podkreślając, że w jego sytuacji nie jest możliwa spłata zadłużenia po 311 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm. – powoływanej jako ppsa), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ppsa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 136, art. 138 i art. 140 Kpa (tak: NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn. akt II GSK 1005/08, por. także wyrok NSA z dnia 7 maja 2010r., sygn. akt II OSK 789/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo) oraz mieć na uwadze zasadę ekonomiki procesowej (art. 12 § 1 i 2 Kpa). Oznacza to, że organ II instancji powinien ustalić we własnym zakresie jakie powinno być prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie i skonfrontować je ze stanowiskiem organu I instancji, a następnie usunąć dostrzeżone uchybienia o ile mogą one zostać konwalidowane bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Tylko pod tym względem organ odwoławczy związany jest granicami wyznaczonymi rozstrzygnięciem organu I instancji, gdy wykroczenie poza te ramy mogło pozbawić stronę prawa do obrony swego interesu prawnego. Przechodząc do omówienia dostrzeżonych uchybień procesowych, stwierdzić należy, że do realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest bowiem, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, tj. załatwienia zawisłej przed danym organem sprawy administracyjnej. Ponownego podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa in fine (kasacja) może nastąpić tylko wówczas, gdy wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W analizowanym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo dostrzegło wadliwość działania organu I instancji. W istocie brak było podstaw faktycznych i prawnych do utrzymania przez organ I instancji własnej decyzji z dnia "[...]", tym bardziej, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego przez decyzję kasacyjną Kolegium z dnia ‘[...]", a więc decyzji tej nie było. W konsekwencji organ I instancji miał obowiązek ponownie merytorycznie wypowiedzieć się co do wniosku skarżącego o umorzenie przedmiotowego zadłużenia. Zakwestionowana decyzja organu I instancji z dnia ‘[...]" miała właśnie ten sens, choć została wadliwie zredagowana jej sentencja. Uchybienie to organ odwoławczy mógł naprawić wobec przysługujących mu kompetencji merytoryczno-reformacyjnych. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, norma pierwsza, organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości, albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji uzna, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2005, s. 603). W doktrynie i judykaturze przyjmuje się jednolicie, że w ramach tego przepisu organ odwoławczy uprawniony jest do korygowania wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych sprawy. W omawianym przypadku stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, organ I instancji dokonał wyczerpujących ustaleń, co potwierdziło samo Kolegium. W związku z tym organ ten powinien był ocenić czy ustalenia te uzasadniają uwzględnienie wniosku skarżącego stosownie do art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Kolegium zaniechało jednak takiego działania, wskazując, że to organ I instancji ma załatwić wniosek skarżącego, jednocześnie zamykając temu organowi możliwość działania poprzez właśnie umorzenie postępowania przed tym organem. Kolegium bezpodstawnie umorzyło postępowanie przed organem I instancji w sprawie utrzymania w mocy decyzji własnej z dnia "[...]". Stosownie do przedstawionych powyżej argumentów, rozpatrując sprawę z wniosku skarżącego w trybie odwoławczym, organ II instancji nie mógł utożsamiać jej przedmiotu z tym w jaki sposób organ I instancji załatwił sprawę. Bezcelowe jest umarzanie tylko wycinka postępowania przed organem I instancji, skoro istota tego postępowania polega na merytorycznym rozpatrzeniu zgłoszonego przez stronę wniosku. Przedmiotem postępowania był wniosek skarżącego o umorzenie zadłużenia z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, podlegający rozpatrzeniu na zasadzie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez właściwy organ pomocowy. Do tak ukształtowanego stosunku administracyjnoprawnego należy odnosić przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, których wystąpienie warunkuje umorzenie postępowania przed organem I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa in fine. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 Kpa, tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Zatem bezprzedmiotowości postępowania nie powoduje błędne zastosowanie przepisów prawa, czego dopuścił się organ I instancji, ale w ogóle brak przepisu prawa, który pozwalałby na załatwienie wniosku skarżącego w sposób władczy i jednostronny w procesowej formie decyzji administracyjnej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca i tym samym nie było podstaw do kasacji. Te zatem okoliczności stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących koszt przejazdu skarżącego do Sądu w kwocie 40 zł, orzeczono na zasadzie art. 200 ppsa.