II SA/Ol 739/18

Dnia 27 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Bartoszyce z dnia 28 września 2006 r., nr L/293/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Miasta Bartoszyce dla obszaru ograniczonego od północy skrzyżowaniem ulic Warszawska-Andresa, od wschodu ulicą Warszawską, od południa projektowanymi terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, od zachodu ulicą Andersa stwierdza nieważność § 9 uchwały, w części dla terenu oznaczonego symbolem 1UA wraz z załącznikiem graficznym nr 1 do powyższej uchwały, w zakresie ustaleń dla obszaru 1UA. Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr "[...]" Rady Miasta "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Miasta "[...]" dla obszaru ograniczonego od północy skrzyżowaniem ulic "[...]", od wschodu ulicą "[...]", od południa projektowanymi terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, od zachodu ulicą "[...]", w części obejmującej: - § 9 uchwały, w zakresie ustaleń dokonanych dla obszaru 1 UA, - załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie ustaleń dokonanych dla obszaru 1 UA, który to obszar (działka o nr "[...]", położona przy ulicy "[...]", obręb "[...]" miasta "[...]"), stanowi teren zamknięty Kompleksu ‘[...]". W uzasadnieniu skargi wskazał, że pismem z dnia 21 września 2017 r. Burmistrz Miasta "[...]" zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o uchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]", zatwierdzonego zaskarżona uchwałą, w części dotyczącej działki nr "[...]" położonej przy ul. "[...]", obręb "[...]" miasta "[...]", stanowiącej teren zamknięty Kompleksu "[...]". Burmistrz podniósł, iż przedmiotowa działka, oznaczona symbolem z zapisem realizacyjnym: 1 UA - "Tereny istniejącej zabudowy usługowo – administracyjnej - adaptowany, bez prawa rozbudowy" położona jest na terenie zamkniętym resortu obrony narodowej i załączył odpowiednią mapę ewidencyjną dla działki "[...]", obręb "[...]", wraz z wypisem z rejestru gruntów. Organ nadzoru, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających i ponownym przeanalizowaniu treści uchwały oraz dokumentacji prac planistycznych, dotyczących uchwały Rady Miasta "[...]" z dnia "[...]", stwierdził zasadność skierowania niniejszej skargi, celem wyeliminowania z obrotu prawnego ustaleń planu, w zaskarżonej części, gdyż w sposób istotny naruszają one prawo. Zgodnie bowiem z decyzją Nr "[...]" Ministra Obrony Narodowej z dnia "[...]" w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej oraz decyzją Nr "[...]" Ministra Obrony Narodowej zmieniającą decyzję w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej z dnia "[...]", działka nr "[...]", położona w obrębie "[...]" miasta "[...]", w myśl art. 2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowi teren zamknięty. Zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Dlatego też, przepis § 9 zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej sformułowania: ,,1 UA - teren istniejącej zabudowy usługowo - administracyjnej - adaptowany, bez prawa rozbudowy" oraz załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie dotyczącym ustaleń dla terenu 1 UA, jako dokonujące ustaleń dla terenu zamkniętego, w sposób istotny naruszają art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz ‘[...]" wniósł o jej przyjęcie jako zasadnej. Wskazał, że Wojewódzki Sztab Wojskowy, w związku z kwerendą zagospodarowania obszarów położonych w pobliżu terenów wojskowych stwierdził, iż działka nr "[...]" przy ul. "[...]", obręb "[...]" miasta "[...]", stanowiąca teren zamknięty Kompleksu "[...]", została ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]". W związku z powyższym zawnioskowano do Burmistrza Miasta "[...]" o uchylenie dla danego terenu obowiązującego planu miejscowego. Organ nadzoru, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, stwierdził zasadność skierowania skargi, celem wyeliminowania z obrotu prawnego ustaleń planu w zaskarżonej części, gdyż w sposób istotny naruszają one prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), odbywa się zaś co do zasady z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalania aktu prawa miejscowego. Sądowa kontrola legalności aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ogranicza się jedynie do badania ich zgodności z prawem, nie może natomiast dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych rozstrzygnięć. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w części uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z tego względu, że podjęta została w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej jako: u.s.g.). Powołana ustawa, która ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzając wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przed wnoszeniem skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje jednak takowego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Zaskarżona uchwała nie podlegała dotąd sądowej kontroli legalności, stąd rozpoznawana jest w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1278/06). Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego aktu, potwierdziła zasadność postanowionego przez organ nadzoru zarzutu względem przedmiotowego planu, dotyczącego w szczególności naruszenia art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako: u.p.z.p.), poprzez zawarcie w planie ustaleń dla terenu zamkniętego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. W konsekwencji, z woli ustawodawcy z chwilą ustalenia terenu zamkniętego kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na tym terenie przestaje być zadaniem gminy, która traci w odniesieniu do tego terenu swoje uprawnienia. Przywołany przepis wyraża zasadę samodzielności planistycznej gminy, przy czym samodzielność ta nie jest nieodgraniczona, bowiem spod władztwa planistycznego gminy wyłączone zostały między innymi tereny zamknięte. Tereny zamknięte, co do zasady pozostają więc poza regulacją miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niemniej nadanie obszarom statusu terenów zamkniętych wpływa na pewne działania organów gminy sporządzających i uchwalających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem tego, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych (art. 4 ust. 3 u.p.z.p.), a dla tego terenu nie sporządza się planu miejscowego (art. 14 ust. 6 u.p.z.p.), lecz określa się w jego treści jedynie granice terenów zamkniętych i granice stref ochronnych terenów zamkniętych (art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p.). "Ustalanie", o którym mowa w art. 4 ust. 3 u.p.z.p. polega na naniesieniu stosowanych danych na część graficzną planu oraz na odpowiednim odniesieniu się do terenów zamkniętych w tekście uchwały, jeśli oczywiście takie tereny znajdą się w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z definicji terenów zamkniętych oraz z przepisu art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, "ustalenia" terenów nie można utożsamiać z ich ustanawianiem, albowiem kompetencje w tym zakresie nie zostały przyznane radzie gminy uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz właściwym ministrom i kierownikom urzędów centralnych (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zamykacze 2004, s. 38, wyrok WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 37/15: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli chodzi o definicję terenu zamkniętego, to art. 2 pkt 11 u.p.z.p. odsyła w tym względzie do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101, dalej jako: u.p.g.k.). Stosownie do art. 2 pkt 9 u.p.g.k. - ilekroć w ustawie jest mowa o terenach zamkniętych - rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Zgodnie z art. 4 ust. 2a tej ustawy tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Ustawa nie formułuje natomiast bezwzględnego zakazu lokalizowania inwestycji, już to celu publicznego, już to pozostałych, na tych obszarach - wymaga jedynie, by w odniesieniu do tego ostatniego rodzaju inwestycji decyzja o warunkach zabudowy była wydana przez wojewodę. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że sam fakt objęcia terenów zamkniętych planem miejscowym niewiele zmienia w statusie prawnym tych terenów, gdyż ustawa zezwala jedynie na oznaczenie granic tych terenów w planie, bez możliwości ustalania związanych z tymi terenami zakazów i nakazów. Analiza powyższych regulacji wskazuje, że w odniesieniu do terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (tereny kolejowe), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się natomiast ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy (art. 4 ust. 3 u.p.z.p.). Nie sporządza się planów miejscowych dla terenów zamkniętych, a jeżeli tereny wchodzą w skład szerszego obszaru, na takim planie ustala się granice tych terenów i ich stref ochronnych. Z przepisów u.p.z.p, wynika, że dla terenów zamkniętych, których granice w planie miejscowym zostały ustalone, plan taki obowiązuje, jednakże wyłączony jest wpływ jego ustaleń na sposób przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Reasumując, jeżeli na obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego występuje teren zamknięty, wówczas cały ten obszar nie powinien być poddany procedurze planistycznej, z uwzględnieniem wszystkich wymogów, zawartych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., dotyczących obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu miejscowego oraz standardów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się zaś na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przepis ten mówi zatem o: - naruszeniu zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, przez co należy rozumieć sprzeczność z przepisami prawa materialnego określającymi te zasady, dotykające meritum planu, interpretowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, - naruszeniu trybu sporządzania studium lub planu, ale naruszenie istotne - a contrario naruszenie nieistotne nie powoduje nieważności uchwały, - naruszeniu właściwości organów. U.p.z.p. przewiduje zatem wadliwość miejscowego planu trojakiego rodzaju: procesową, materialnoprawną i dotycząca właściwości. Dla stwierdzenia nieważności postanowień planu nie jest jednak konieczne łączne wystąpienie np. wadliwości procesowej i materialnoprawnej, bowiem przepis art. 28 u.p.z.p. nie przewiduje koniunkcji. Innymi słowy nawet prawidłowe przeprowadzenie procedury planistycznej, np. w postaci przeprowadzenia wszystkich uzgodnień, nie wyklucza stwierdzenia nieważności postanowień planu, jeżeli zostanie stwierdzona ich wadliwość. Rekapitulując, zasadę wyłączenia istniejącego terenu zamkniętego spod ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za zasadę sporządzania planu miejscowego, o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., której naruszenie winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Określenie granic terenu zamkniętego stanowi bowiem, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p., jeden z elementów treści planu miejscowego, a zatem dotyczy problematyki zawartości planu i ujętych w nim ustaleń. Nie może również umknąć z pola widzenia okoliczność, że stan niezgodności z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. jest stanem obiektywnym. W niniejszej sprawie, plan w zaskarżonej części determinuje przeznaczenie terenu zamkniętego, co stoi w opozycji do brzmienia art. 14 ust. 6 u.p.z.p., stwarzając przesłankę, o której mowa w art. 28 u.p.z.p. Ponadto, upływ czasu, jak nastąpił od uchwalenia przedmiotowego planu nie może być postrzegany jako akceptacja istniejącego stanu rzeczy, podważający możliwość jego kwestionowania w drodze postępowania sądowoadministracyjnego. W prawie administracyjnym nie obowiązuje bowiem ogólna zasadna konieczności obrony swoich praw i interesów w terminie wykluczającym uznanie że doszło do akceptacji i tolerowania stanu naruszenia prawa lub interesu, a możliwość wniesienia skargi przez organ nadzoru nie jest limitowana czasowo. Również dokonanie naniesień na obszarze zamkniętym nie może wyłączyć stwierdzenia nieważności postanowień planu sprzecznych z przepisami. Istnienie tam obiektów budowlanych czy budowli, nawet wzniesionych po wejściu w życie planu nie może powodować rezygnacji ze zrealizowania zasady praworządności i dostrzeżenia naruszenia przepisu. Respektowanie zasady praworządności, prowadzące do eliminacji z obrotu prawnego planu miejscowego w części naruszającej prawo ma pierwszeństwo przed ochroną skutków wywołanych przez miejscowy plan, nawet jeżeli stanowiłyby one następstwo realizacji planu, a ponadto plan miejscowy jest nieważny od początku jego obowiązywania, a stwierdzenie jego nieważności następuje ze skutkiem wstecznym. Ustawodawca nie ogranicza zatem w czasie dopuszczalności stwierdzenia nieważności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile limituje takie rozstrzygnięcie w stosunku do uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, o tyle spod tego ograniczenia wyjęte są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wynika stąd, że ustawodawca przyznał priorytet zasadzie praworządności, której skutkiem zastosowania jest stwierdzenie nieważności postanowień planu w przypadku dostrzeżenia jego wadliwości przed ochroną stanów prawnych, powstałych w czasie obowiązywania miejscowego planu i na jego podstawie. Reasumując stwierdzić trzeba, że bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że na mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej działka nr "[...]", położona w obrębie "[...]" miasta "[...]" otrzymała status prawny terenu zamkniętego, a zakwestionowane w skardze ustalenia planu miejscowego obejmowały teren, co do którego organy gminy nie miały kompetencji planistycznych. Włączenie terenu zamkniętego do ustaleń planu naruszało postanowienia art. 14 ust. 6 oraz art. 4 ust. 3 u.p.z.p., powodując - w świetle przepisu art. 28 u.p.z.p. - nieważność uchwały w tej częsci. Zważywszy na podjęcie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem prawa (wbrew jasno wysłowionemu przez ustawodawcę obowiązkowi nieobejmowania nim terenów zamkniętych), zasadne jest stwierdzenie jej nieważności w odniesieniu do zaskarżonej części planu. Z powyżej wskazanych powodów Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności uchwały w części opisanej w wyroku.