II SA/Ol 739/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Sejmiku z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior Piskich oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Sejmik Województwa "[...]" (dalej jako: "Sejmik", "organ"), podjął w dniu "[...]" r. uchwałę nr "[...]" w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł P.S., zarzucając zaskarżonej uchwale błędną podstawę prawną. Skarżący stwierdził, że Sejmik podjął uchwałę w sprawie, która nie podlega jego kompetencjom. W odpowiedzi na skargę, Sejmik wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających prawo własności do nieruchomości położonych w granicach Obszaru Chronionego, tzn. nie wykazał, że uchwała może naruszać jego interes prawny. Organ stwierdził też, że w dacie podjęcia uchwały był uprawniony do jej podjęcia. Zakwestionowane przez skarżącego postanowienia § 5 ust. 1 pkt 8 są tożsame z zakazem wymienionym w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 z późn. zm.) i wynikają z potrzeb ochrony. W ocenie Sejmiku, zakazy, ustanowione w zaskarżonej uchwale są zakazami właściwymi dla Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", a także wynikającymi z potrzeb jego ochrony. Podjęcie uchwały nastąpiło po uzyskaniu wymaganych uzgodnień właściwych miejscowo rad gmin, a także uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Pismem z dnia 20 września 2020 r., skarżący, odnosząc się do zarzutu braku interesu prawnego, złożył kopię aktu notarialnego i podał numer księgi wieczystej dla działki nr "[...]" z obrębu "[...]". Pismem z dnia 12 października 2020 r., Sejmik stwierdził, że skarżący wykazał, iż jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w granicach przedmiotowego Obszaru Chronionego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, skarżący zwrócił się z takim wnioskiem, co poparł organ. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały, należy podnieść, że zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.), dalej jako: u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podkreślić ponadto należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższe znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Zaznaczyć w niniejszej sprawie należy, że skarżący miał interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, bowiem potwierdzono, że jest on współwłaścicielem nieruchomości położonej w granicach Obszaru Chronionego "[...]". Nie można jednak przyjąć, że doszło do naruszenia własnego interesu prawnego skarżącego na skutek uchwalenia tej uchwały – art. 90 ust. 1 u.s.g. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tymi przepisami - wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, wyłącznie z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem (ust. 2). Projekty uchwał sejmiku województwa, o których mowa w ust. 2, wymagają uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (ust. 3). W myśl natomiast art. 24 ustawy o ochronie przyrody - na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy: 1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych; 4) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; 5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych; 6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka; 7) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych; 8) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; 9) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Jak wynika z powyższych przepisów ustawy, zakazy, wprowadzone zaskarżoną uchwałą, mają swoją podstawę w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody wynika wprost, że na obszarze chronionym mogą być wprowadzone zakazy budowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od wskazanych w tym przepisie zbiorników wodnych. Nie mają więc podstaw twierdzenia skarżącego, że Sejmik wprowadził zakazy nieznajdujące oparcia w przepisach prawa. Powołane w skardze przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741), ani rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), nie stanowią i nie muszą stanowić podstawy prawnej zaskarżonej uchwały. Podstawę tę stanowią wyżej wskazane przepisy ustawy o ochronie przyrody, które zostały prawidłowo zastosowane w sprawie. Organ zaznaczył też, że podjęcie uchwały nastąpiło po uzyskaniu wymaganych uzgodnień właściwych miejscowo rad gmin oraz uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co oznacza spełnienie wymogów, wynikających z art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.