II SA/Ol 740/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania oddala skargę. Postanowieniem z 21 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania T. G. (skarżący, strona) od zawiadomienia Wójta Gminy [...] (Wójt, organ I instancji) z dnia 21 sierpnia 2025 r. o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: W dniu 2 kwietnia 2025 r. skarżący złożył do organu I instancji wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pn. pole namiotowe nad jeziorem [...]. W związku z powyższym Wójt pismami z dnia 15 maja 2025 r. oraz z dnia 11 lipca 2025 r. wezwał stronę do uzupełnienia wniosku. Zawierały one pouczenie, iż nieusunięcie braków w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Skarżący przedłożył dodatkowe dokumenty w dniach 6 czerwca 2025 r. oraz 11 sierpnia 2025 r. Następnie w dniu 21 sierpnia 2025 r. organ I instancji wydał zawiadomienie o pozostawieniu podania z dnia 31 marca 2025 r. bez rozpoznania. W treści wskazał, że w wyznaczonym terminie nie usunięto wszystkich braków formalnych. W dniu 12 września 2025 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "odwołanie". W jego treści - powołując się na art. 127 § 1 i 2 k.p.a. – skarżący wskazał, że w jego ocenie organ błędnie uznał, że wniosek nie został uzupełniony. W uzasadnieniu własnego postanowienia Kolegium podniosło, że przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten ma także zastosowanie do zażaleń na mocy art. 144 k.p.a. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Norma prawna wynikająca z art. 134 k.p.a. ma charakter imperatywny, jest normą bezwzględnie obowiązującą. Oznacza to, że stwierdzając niedopuszczalność odwołania Kolegium nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania argumentów strony lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. W literaturze oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania obejmuje zarówno grupę przesłanek o charakterze podmiotowym jak również o charakterze przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania o charakterze przedmiotowym ma zaś miejsce w przypadku: nieistnienia w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalności określonych rodzajów decyzji administracyjnych w toku instancji lub wyczerpania przysługujących środków odwoławczych. Przesłanką skutecznego wniesienia odwołania jest istnienie decyzji administracyjnej. Jak wynika z przesłanych przez Wójta dokumentów, organ ten nie wydał decyzji administracyjnej ani postanowienia, które kończyłoby postępowanie (w sposób przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego) od którego służyłoby odwołanie czy zażalenie. Wobec powyższego brak jest - w niniejszej sprawie - przedmiotu zaskarżenia, gdyż zawiadomienie, które otrzymał skarżący nie jest aktem, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na postanowienie Kolegium skarżący podniósł, że zawiadomienie Wójta faktycznie kończyło postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc miało charakter decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Organ nie wydał decyzji merytorycznej, pomimo że wniosek wraz z uzupełnieniami został złożony prawidłowo. W tej sytuacji uznanie przez Kolegium, że odwołanie jest niedopuszczalne, pozbawia skarżącego prawa do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Z powyższych względów wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powołany powyżej przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Przy czym kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., którą można kwestionować w trybie odwoławczym uregulowanym w k.p.a., jak również wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Inaczej mówiąc, odwołanie jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, aktem normatywnym prawa miejscowego, czynnością cywilnoprawną bądź też czynnością materialno-techniczną (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2019 r., I OSK 3669/18, I OSK 3641/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2019 r., II SA/Łd 1095/18, publikowane na stronie: nsa.gov.pl, CBOIS). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest dopuszczalność złożenia odwołania przez skarżącego od pisma Wójta z 21 sierpnia 2025 r. zawiadamiającego o pozostawieniu bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosku z 31 marca 2025 r. (data wpływu do organu 2 kwietnia 2025 r.) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji. Z powyższego wynika, iż strona może skorzystać z tego środka zaskarżenia tylko, gdy w obrocie prawnym istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów kodeksu. Do oceny charakteru pisma Wójta z 21 sierpnia 2025 r. pomocne może być orzecznictwo sądów dotyczące instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00 (OSNP 2000, Nr 19, poz. 702) stwierdził, że pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 k.p.a. podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Pogląd ten jest również utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 1473/94 (ONSA1997, nr 3, poz. 114) Sąd ten wskazał, że powołanie się przez organ administracji na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Również w piśmiennictwie podkreśla się, że tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania w sprawie. Przyjęcie, że braki co do wymagań formalnych, nieusunięte, powodują bezskuteczność podania oznacza, że nie jest ono zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania, co rodziłoby konieczność zakończenia jego w formie decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, 2012, s. 311-312). Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie administracyjnym stanowiskiem zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 1980/98, Lex nr 47253, wyrok z dnia 6 listopada 1985 r. I SA 1935/85, niepublik.). W doktrynie i judykaturze dominuje również pogląd, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialno - techniczną (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003; A. Wróbel, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, NSA w wyroku z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, póz. 114; uchwała SN z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPIUS z 2000 r., nr 19, póz. 702, OSP 2001 r., z. 1 póz. 12). Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, albowiem zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Tymczasem sprawa wszczęta z wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została zakończona bez rozpoznania, a więc bez nadania jej dalszego biegu. Wobec powyższego skoro zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie jest decyzją administracyjną, to nie służy od niego odwołanie. Tym samym uznać należy, że Kolegium zasadnie, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego od zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.