I OSK 3669/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 41/17 w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie przekazania odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 41/17 wydanym w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie przekazania odwołania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zobowiązał organ do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącą odwołania z dnia 9 czerwca 2017 r. - w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi (pkt 1), a także stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Przedmiotem tego odwołania uczyniono pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej złożoną funkcjonariuszce Służby Celno-Skarbowej J. J. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w dniu [...] maja 2017 r. w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016, poz.1948 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające KAS), którą skarżąca uznaje za decyzję o zwolnieniu jej ze służby. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędną wykładnię: - art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni, od dnia w którym otrzymał odwołanie, a także, że skarga na bezczynność organu I instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania jest dopuszczalna, chociaż sprawa zawisła przed sądem nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a skarga winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; - art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 ust. 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2 , art. 107 § 1 oraz art. 133 k.p.a. przez przyjęcie, że propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., chociaż propozycja ta jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy, od którego przyjęcia przez funkcjonariusza zależy skutek prawny w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy i nie przesądza ona w sposób władczy, nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień lub obowiązków funkcjonariusza lub pracownika jednostki KAS wynikających z przepisów prawa; wyłącznie bowiem od woli funkcjonariusza zależy, czy złożona mu propozycja wywoła skutek określony w art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających KAS, chyba że będzie miała miejsce odmowa przyjęcia zaproponowanych warunków, co doprowadzi, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy do wygaśnięcia stosunku służby; w każdym przypadku, tj. przyjęcia propozycji bądź odmowy jej przyjęcia stosunek służbowy funkcjonariusza przekształca się w stosunek pracy albo wygasa w wyniku oświadczenia woli funkcjonariusza; Sąd błędnie przyjął, że organ pozostawał w bezczynności z powodu nieprzekazania odwołania. Ponadto zarzucono naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i w zw. z art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających KAS poprzez brak kompletnej i wyczerpującej analizy charakteru prawnego propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszce oraz skutku odmowy przyjęcia tej propozycji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd na skutek powyższego braku doszedł do błędnych wniosków co do uznania, że sprawa należy do jego kognicji, a Sąd winien skargę odrzucić jako niedopuszczalną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji z powodu jej niedopuszczalności. Skarżący kasacyjnie niedopuszczalność skargi w niniejszej sprawie opiera na twierdzeniu, że propozycja zatrudnienia złożona przez organ funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, nie jest ani decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Analizując charakter prawny tej propozycji należy wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających KAS funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, dnia 1 marca 2017 r. – art. 1 przepisów wprowadzających KAS), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 ustawy. Zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 przepisów wprowadzających KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadzi do przekształcenia służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnej propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS. Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że: 1. przedmiotowa propozycja stanowi ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza, 5. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy), 6. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia - z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja określająca warunki zatrudnienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Stosownie do art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., co oznacza że nie jest dopuszczalna skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia. Wskazać należy, że powyższe zapatrywanie jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i I OSK 12/18). Tym niemniej, taka kwalifikacja charakteru prawnego złożonej propozycji zatrudnienia nie ma wpływu na dopuszczalność skargi na bezczynność w nieprzekazaniu odwołania przez organ pierwszej instancji organowi odwoławczemu. Autorka skargi kasacyjnej w znacznej części uzasadnienia skargi kasacyjnej niejako zapomina, że przedmiotem niniejszego postępowania jest odwołanie skarżącej a nie propozycja zatrudnienia. Wbrew twierdzeniu autorki skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że propozycja jest aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. ale że to przesłanie odwołania jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Charakter propozycji zatrudnienia może mieć znaczenie dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania odwołania, nie ma natomiast istotnego znaczenia dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przekazaniu tego odwołania organowi odwoławczemu. Co prawda Sąd pierwszej instancji, jak się wydaje przedmiotową propozycję zakwalifikował jako decyzję o zwolnieniu ze służby, zdaniem Sądu kasacyjnego nietrafnie, ale prawidłowo uznał dopuszczalność skargi na bezczynność w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Sąd bowiem prawidłowo zakwalifikował bezczynność w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu jako bezczynność w sprawie dotyczącej innych niż określone w pkt 1-3 (art. 3 § 2 p.p.s.a.) aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Regulacja zawarta w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. została dodana do ustawy na skutek nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno - techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli /w:/ Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s.168). Przesłanie odwołania organowi odwoławczemu jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony 7 – dniowy termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy – art. 133 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie przesłania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i jej załatwienie przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 k.p.a. Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu I instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłby organ I instancji "bezkarnym", mimo "blokowania" możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Są one zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) (por. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1704/16). Z powyższych względów należy uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Dlatego nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję. "Organ, od którego decyzji wniesiono odwołanie, nie jest uprawniony w żadnym wypadku do zwrócenia odwołania lub nienadania mu biegu, nawet jeśli stronie, która wniosła odwołanie, w sposób najoczywistszy odwołanie nie przysługuje. W wypadku niedopuszczalności odwołania lub z powodu uchybienia terminu organ a quo powinien odwołanie przekazać organowi odwoławczemu" (tak E. Iserzon /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1970, s. 232). Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 k.p.a.). Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, art. 134 k.p.a.). Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1). Jak wynika w sposób jednoznaczny z powyższego przepisu jest to jednak kompetencja zastrzeżona dla organu odwoławczego, która może zostać zrealizowana jedynie wówczas, gdy organ I instancji, do którego zostało złożone odwołanie, przekaże je organowi uprawnionemu wraz z aktami sprawy. Konkludując należy stwierdzić, że przesłanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną o charakterze procesowym. Na bezczynność w podjęciu tej czynności przez organ I instancji służy skarga do sądu administracyjnego, jest to bowiem bezczynność procesowa, dotyczy bowiem uprawnienia procesowego wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O prawie zaskarżalności na drodze sądowej bezczynności procesowej stanowi art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, art. 133 i art. 134; A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrand-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, 2018, art. 133 i art. 134; wyroki NSA z: 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 912/18, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 3375/15, 24 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1360/16, 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1704/16). W świetle powyższych rozważań jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. nieprzekazując organowi wyższego stopnia odwołania złożonego przez funkcjonariusza, pozostawał w bezczynności w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie istotne jest bowiem, że funkcjonariusz złożyła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w polegającą na "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu mnie (jej) ze służby, zawartej w propozycji pracy". Zatem funkcjonariusz odwołanie wiąże ze zwolnieniem ze służby, czyli ze skutkami jakie złożona propozycja wywołuje w sferze stosunku służbowego. Wobec tego funkcjonariusz odnosi swoje żądania do sfery administracyjnoprawnej, a nie do zaproponowanych jej warunków zatrudnienia, których ocena nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Organ pierwszej instancji nie był uprawniony do badania dopuszczalności odwołania, obowiązany był natomiast, w zgodzie z art. 133 k.p.a., nadać odwołaniu bieg przez przesłanie go wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, chociażby nawet w jego ocenie odwołanie było z przyczyn formalnych oczywiście nieskuteczne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem wyłącznie organ odwoławczy w myśl art. 134 k.p.a. Nie czyniąc tego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. pozostawał w bezczynności. W zaistniałych okolicznościach Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uprawniony był zobowiązać organ do podjęcia czynności związanych z przekazaniem złożonego przez J. J. odwołania Szefowi KAS. Zwrócić przy tym należy uwagę, że stanowisko Sądu I instancji zasadza się na uznaniu, że ani organ I instancji, ani Sąd nie są uprawnieni do dokonywania wiążącej oceny dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 k.p.a. oraz art. 165 ust. 3 i 7 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Natomiast z oczywistych względów nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji nie zobowiązał organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz nie orzekał o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi. Jest wewnętrznie spójne, a Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 824/12). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesienie się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/11). Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd nie analizuje merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić tylko w sytuacji wykazania wpływu tego stanu rzeczy na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Sąd w swoich rozważaniach skoncentrował się na analizie przepisów ustawy przepisy wprowadzające KAS i przepisach art. 133 i 134 k.p.a., gdyż istota sprawy sprowadzała się do oceny czy organ I instancji był obowiązany przesłać złożone przez skarżącą odwołanie, które zostało złożone "od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia". Sąd wyjaśnił również podstawy prawne, na których oparte zostały poszczególne rozstrzygnięcia ujęte w zaskarżonym orzeczeniu. Z uwagi na przedmiot sprawy brak wyczerpującej analizy charakteru prawnego propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi oraz skutków odmowy przyjęcia tej propozycji nie miał wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego tj. art. 170 ust. 2 i 3 i art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających ustawę KAS zważyć należy, że wskazane w ramach tego zarzutu przepisy nie znajdowały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji nie dokonywał ich wykładni, nie mogło zatem dojść do ich naruszenia w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.