I OSK 1451/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia del. NSA Wiesław Morys, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 59/11 w sprawie ze skargi D. J. B. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 lipca 2010 r. nr DKOW-WNP/MS-5010-109B/08/10 w przedmiocie uchylenia postanowienia Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty i umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie likwidacji szkoły 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 59/11 w ten sposób, że użyty w komparycji wyroku wyraz "Zachodniopolskiego" zastępuje wyrazem "Zachodniopomorskiego"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od D.J.B. na rzecz Ministra Edukacji Narodowej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 59/11 w sprawie ze skargi D. J. B. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 lipca 2010 r. nr DKOW-WNP/MS-5010-109B/08/10 w przedmiocie uchylenia postanowienia Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty i umorzenia postępowania pierwszej instancji, w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie i w pkt 2 stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Zachodniopomorski Kurator Oświaty postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2008r., na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), pozytywnie zaopiniował uchwałę Rady Miasta Szczecina nr XIX/488/08 z dnia 25 lutego 2008 r. w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2009 r. Szkoły Podstawowej nr 21 w Szczecinie. Na to postanowienie zażalenie złożył D. J. B.. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia 9 października 2008 r. umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że D. J. B. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania opinii w przedmiocie zamiaru zlikwidowania Szkoły Podstawowej nr 21 w Szczecinie. Skargę D. J. B. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1783/08. Na skutek skargi kasacyjnej D. J. B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1143/09 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 października 2008 r. i stwierdził, że odmówienie D. J. B. przymiotu strony narusza interes prawny skarżącego jako rodzica uczniów, którzy uczęszczają do szkoły w momencie powzięcia zamiaru jej likwidacji. Minister Edukacji Narodowej, rozpoznając ponownie zażalenie D. J. B., postanowieniem z dnia 27 lipca 2010 r. nr DKOW-WNP/MS-5010-109B/08/10 uchylił, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 144 K.p.a., postanowienie Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty z dnia 15 kwietnia 2008 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że z dniem 22 kwietnia 2009 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458 ze zm.), w związki z czym uległa zmianie procedura likwidacji szkół i placówek. Zmianie uległ m.in. art. 59 ustawy o systemie oświaty. Po 22 kwietnia 2009 r. organ prowadzący szkołę, przed podjęciem decyzji o likwidacji szkoły lub placówki, zobowiązany jest jedynie do zasięgnięcia opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Opinia ta nie ma mocy wiążącej i nie jest już wyrażana w formie postanowienia, od którego przysługiwałoby zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej. W związku z tym wszczęte przed 22 kwietnia 2009 r. postępowanie w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr 21 w Szczecinie stało się bezprzedmiotowe. Z tego powodu postanowienie Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty z dnia 15 kwietnia 2008 r. należało uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie. D. J. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie z dnia 15 kwietnia 2008 r. (powinno być: z dnia 27 lipca 2010 r.) w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 tego postanowienia, tj. umorzenia postępowania pierwszej instancji i wniósł o jego uchylenie w tym zakresie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458), przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sprawy wszczęte na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a niezakończone przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, umarza się. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że postanowienie Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty z dnia 15 kwietnia 2008 r. w przedmiocie opinii do uchwały Rady Miasta Szczecina w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2009 r. Szkoły Podstawowej nr 21 w Szczecinie, wydane zostało na podstawie art. 59 ust. 2 i 2b ustawy o systemie oświaty w brzmieniu sprzed 19 marca 2009 r. Także zażalenie na postanowienie zostało złożone pod rządami tego uregulowania. Jedynie ze względu na nietrafne i skutecznie zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 października 2008 r. sprawa do dnia wydania obecnie zaskarżanego postanowienia z dnia 27 lipca 2010 r. była sprawą w toku. Uchwalona w dniu 19 marca 2009 r. ustawa o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw uchyliła wiążący charakter oraz formę postanowienia opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a w konsekwencji możliwość złożenia od niej odwołania. Przepisy przejściowe ustawy zmieniającej nie uregulowały jednocześnie wprost, które prawo "stare" czy "nowe" należy zastosować do spraw będących w toku, a wynikających z art. 59 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem skarżącego, Minister Edukacji Narodowej ewidentnie niesłusznie, wbrew zakazowi retroakcji, zastosował przepisy nowego uregulowania do stanu faktycznego i prawnego, który w pełni zrealizował się przed zmianą przepisów, choć taka możliwość nie wynikała z brzmienia ustawy ani z jej celu. W ocenie skarżącego, najbardziej trafnym byłoby zastosowanie dyrektywy tempus regit actum w celu rozwiązania wynikłego problemu intertemporalnego. Zdaniem skarżącego, za stanowiskiem takim przemawia wiele argumentów. Oprócz kwestii podstawowej, że zasada tempus regit actum jest naczelną dla systemu prawa, istotna jest także wykładnia per analogiam legis. Zgodnie bowiem z treścią art. 22 ustawy zmieniającej, "wszczęte i niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy postępowania w sprawach dopuszczenia do użytku szkolnego programów nauczania podlegają umorzeniu...". Gdyby więc intencją ustawodawcy było związanie skutku umorzenia także z rodzajem spraw określonych w art. 59 ustawy o systemie oświaty, wyraźnie stanowiłaby o tym ustawa zmieniająca. Ponadto przemawia za tym zaawansowany stan sprawy, złożenie opinii przez organ nadzoru pedagogicznego, jak również odwołania od niej, w okresie obowiązywania poprzedniej regulacji. Utrzymanie stanu prawnego jak w postanowieniu z dnia 27 lipca 2010 r. doprowadzi do naruszenia zasady zaufania obywateli do prawa i stanowiącego to prawo państwa, a także zasady słusznego interesu jednostki. Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, choć z innych przyczyn, niż wskazane przez skarżącego. Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd wskazał na zasadę legalizmu, zgodnie z którą organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego wydawania. Sąd podkreślił, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia obowiązywał stan prawny wprowadzony ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Aktualnie obowiązująca regulacja prawna nie wymaga dla zlikwidowania szkoły uzyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego pozytywnej opinii kuratora oświaty, a jedynie zasięgnięcia takiej opinii. Ponadto uchylony został przepis ust. 2b art. 59, który stanowił, że opinia jest wydawana w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Równocześnie w przepisach przejściowych ustawy zmieniającej z dnia 19 marca 2009 r. nie zawarto regulacji, z której wynikałoby, że do spraw likwidacji szkół wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że od 22 kwietnia 2009 r. opinie organu sprawującego nadzór pedagogiczny w sprawie likwidacji szkoły nie są już wyrażane w formie postanowienia i nie ma trybu zażaleniowego od tych opinii. Minister Edukacji Narodowej utracił więc kompetencje do rozpoznawania zażaleń od opinii kuratorów oświaty w sprawie likwidacji szkoły wydanych w formie postanowienia pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. W tym stanie prawnym, gdy po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z 9 października 2008 r., sprawa wróciła do tegoż Ministra celem rozpoznania zażalenia, organ ten nie miał już kompetencji do rozpoznawania zażaleń od opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny w sprawie likwidacji szkoły. Po 22 kwietnia 2009 r. prowadzone przez Ministra Edukacji Narodowej postępowanie zażaleniowe od opinii kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. W tej sytuacji, wobec utraty podstawy prawnej do działania w tej sprawie, Minister Edukacji Narodowej nie mógł prowadzić postępowania zażaleniowego od opinii w sprawie likwidacji szkoły w żadnym zakresie, nie był uprawniony do wydawania rozstrzygnięć merytorycznych, do jakiegokolwiek "poprawiania" czy usuwania z obrotu prawnego orzeczenia organu pierwszej instancji. Sąd jednocześnie uznał, iż nie ma prawnego uzasadnienia pogląd skarżącego, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie nieobowiązujące już przepisy art. 59 ust. 2 i ust. 2b ustawy o systemie oświaty, pomimo że obowiązywały one w dacie wydania postanowienia pierwszej instancji oraz w dacie wniesienia zażalenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 59/11 D. J. B. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając w części wyrok, tj. punkt 2. Podstawy skargi kasacyjnej oparto na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ustawy z 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sprawy wszczęte w oparciu o art. 59 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a niezakończone przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, umarza się oraz 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 w zw. z art. 141 P.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu skargi podnosząc ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przez organ drugiej instancji zasady zaufania obywateli do prawa oraz zasady słusznego interesu jednostki, co stanowi naruszenie przepisów postępowania i w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie w szczególności podnosząc, że niezrozumiałe jest zaskarżenie wyroku w części (tj. w pkt 2), w której Sąd rozstrzygnął, na podstawie art. 152 P.p.s.a., że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, kiedy uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się w ogóle do tej części wyroku, która została zaskarżona. W kwestii szczegółowych zarzutów skargi kasacyjnej Minister zajął negatywne stanowisko, odpowiednio je argumentując. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że w związku z zaistniałą oczywistą omyłką pisarską w komparycji zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny postanowił z urzędu o sprostowaniu tej omyłki przez zastąpienie wyrazu "Zachodniopolski" wyrazem "Zachodniopomorski". Natomiast rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przede wszystkim uwagę na wadę konstrukcyjną wniesionego środka zaskarżenia przejawiającą się w oczywistej niespójności pomiędzy wskazanym w petitum skargi kasacyjnej zakresem zaskarżenia i wymienionymi w dalszej części zarzutami skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnieniem. W zaskarżonej przez D. J. B. części wyroku ("tj. w pkt 2") Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a., że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, natomiast podstawy skargi kasacyjnej obejmują zarzuty, które nie odnoszą się do treści pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku. Również uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej nie pozostaje w związku ze wskazanym przez skarżącego zakresem zaskarżenia. Mimo to jednak, mając na względzie, że błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (zob. uchwałę Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższy brak skargi kasacyjnej nie dyskwalifikuje jej na tyle, by nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie podniesionych w niej zarzutów. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania należy stwierdzić, iż zarzut naruszenia "art. 2 w zw. z art. 141 P.p.s.a." nie stanowi prawidłowego przytoczenia podstawy kasacyjnej. Przepis art. 2 P.p.s.a. określa ogólną właściwość sądów administracyjnych, której w niniejszej sprawie nie naruszono, natomiast jeśli chodzi o art. 141 P.p.s.a., to trzeba zauważyć, że wprawdzie przepis ten generalnie odnosi się do uzasadnienia wyroku, jednak składa się z uregulowań ujętych w czterech jednostkach redakcyjnych (ustępach), które zawierają różną treść. Wskazanie zatem na naruszenie "art. 141 P.p.s.a." utrudnia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który jako sąd kasacyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), określenie granic zaskarżenia. Biorąc jednak pod uwagę, że rozwinięcie tego zarzutu dotyczy nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skarżącego, można wnosić, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi o naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Z tak sformułowanym zarzutem nie można się jednak zgodzić. Wskazać należy, że art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymagania, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uchybia tym wymogom. Sąd pierwszej instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, a w podsumowaniu odniósł się do prezentowanego przez stronę skarżącą poglądu w kwestii intertemporalnej stwierdzając, iż w świetle wywodów przedstawionych przez Sąd, stanowisko strony nie znajduje uzasadnienia. Za naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można uznać faktu, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Z tych powodów pogląd, że zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie jest uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię. Przepis ten jest normą promulgacyjną określającą termin wejścia w życie ustawy. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 26 trudno mówić o jakiejkolwiek jego wykładni. Natomiast jeśli chodzi o podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zagadnienie stosowania przepisu art. 59 ustawy o systemie oświaty w nowym brzmieniu po wejściu w życie ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach likwidacji szkoły niezakończonych do dnia wejścia tej ustawy w życie, należy w całości podzielić przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pogląd, iż w braku uregulowań intertemporalnych należy przyjąć zasadę bezpośredniego działania nowej ustawy. Zasada ta polega na tym, że w braku uregulowań przejściowych, od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy te nowe normy stosować do stosunków prawnych (spraw w toku), które powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Zastosowania w takich warunkach nowych uregulowań do spraw wszczętych, a niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, nie można w żadnym razie oceniać jako działanie wbrew zakazowi retroakcji. Nie ma zatem racji wnoszący skargę kasacyjną, że błędem Sądu pierwszej instancji było niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie odpowiednich zabiegów interpretacyjnych prowadzących do zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji szkoły według uregulowań art. 59 ustawy o systemie oświaty w jego brzmieniu sprzed nowelizacji. W świetle powyższego należało uznać, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.