II SA/Wa 59/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi D. J. B. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia [...] Kuratora Oświaty i umorzenia postępowania pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 144 k.p.a., w wyniku rozpoznania zażalenia D. B., uchylił w całości postanowienie [...] Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. pozytywnie opiniujące zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2009 r. Szkoły Podstawowej nr [...] w S. i umorzył postępowanie I instancji. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Kurator Oświaty w dniu [...] kwietnia 2008 r., na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), pozytywnie zaopiniował uchwałę Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2009 r. Szkoły Podstawowej nr [...] w S. W dniu 22 kwietnia 2008 r. D. B. złożył zażalenie na postanowienie [...] Kuratora Oświaty. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2008 r. umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., zażalenie na postanowienie wydane w pierwszej instancji przysługuje jedynie stronie postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra Edukacji Narodowej, D. B. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania opinii w przedmiocie zamiaru zlikwidowania Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. D, B. złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1783/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. B. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 2008 r. Od powyższego wyroku D. B. złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1143/09 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz postanowienie Ministra Edukacji Narodowej nr [...] z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż procedura likwidacji szkoły uregulowana na gruncie ustawy o systemie oświaty, zagwarantowała rodzicom udział w procedurze likwidacji szkoły, zatem uznać należy, że rodzice uczniów (opiekunowie prawni) jako sprawujący władzę rodzicielską (pieczę) nad dzieckiem mają interes w tym procesie, bowiem dotyka on ich ważnych spraw życiowych. W związku z tym, uznać należy, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 2008 r., w którym odmówiono D. B. przymiotu strony, naruszają interes prawny skarżącego jako rodzica uczniów, którzy uczęszczają do szkoły w momencie powzięcia zamiaru jej likwidacji. Stanowi to zatem naruszenie art. 28 k.p.a. Minister Edukacji Narodowej rozpoznając ponownie zażalenie D. B., postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 144 k.p.a., uchylił w całości postanowienie [...] Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż z dniem 22 kwietnia 2009 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458 z późn. zm.) i uległa zmianie procedura likwidacji szkół i placówek. Zmianie uległ m. in. przepis art. 59 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z obowiązującą po dniu 22 kwietnia 2009 r. procedurą likwidacyjną, organ prowadzący szkołę, przed podjęciem decyzji o likwidacji szkoły lub placówki, zobowiązany jest jedynie do zasięgnięcia opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Opinia ta nie jest już wyrażana w formie postanowienia, od którego przysługiwałoby zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej i opinia ta nie ma mocy wiążącej. W związku z powyższym, wszczęte przed dniem 22 kwietnia 2009 r. postępowanie w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w S. stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, postanowienie [...] Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., wyrażające pozytywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w S., należało uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie. D. B. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 tego postanowienia, tj. umorzenia postępowania I instancji, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sprawy wszczęte w oparciu o art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a niezakończone przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, umarza się. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2008 r., w przedmiocie opinii do uchwały Rady Miasta S. nr [...] z dnia 25 lutego 2008 r. w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2009 r. Szkoły Podstawowej nr [...] w S., wydane zostało na podstawie art. 59 ust. 2 i 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Również pod rządami tego uregulowania, w brzmieniu sprzed 19 marca 2009 r., zostało złożone zażalenie na powyższe postanowienie. Jedynie ze względu na nietrafne i skutecznie zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 2008 r. sprawa do dnia wydania obecnie zaskarżanego postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. była sprawą w toku. Dnia 19 marca 2009 r., uchwalona została ustawa o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458), która z wyjątkami weszła w życie dnia 22 kwietnia 2009 r. Nowe przepisy uchyliły charakter wiążący oraz formę postanowienia opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a w konsekwencji możliwość złożenia od niej odwołania. Przepisy przejściowe ustawy zmieniającej nie uregulowały jednocześnie wprost, które prawo "stare" czy "nowe" należy zastosować do spraw będących w toku, a wynikających z art. 59 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem skarżącego, Minister Edukacji Narodowej ewidentnie niesłusznie zastosował przepisy nowego uregulowania do stanu faktycznego i prawnego, który w pełni zrealizował się przed zmianą przepisów, a który występuje w rozpoznawanej sprawie. W ten sposób organ II instancji postąpił wbrew zakazowi retroakcji, choć taka możliwość nie wynikała z brzmienia ustawy ani z jej celu. W ocenie skarżącego, ponieważ opinia do uchwały Rady Miasta S., wydana przez [...] Kuratora Oświaty, jest faktem prawnym przeszłym, najbardziej trafne byłoby zastosowanie dyrektywy tempus regit actum – w celu rozwiązania wynikłego problemu intertemporalnego. Zdaniem skarżącego, za stanowiskiem takim przemawia wiele argumentów. Oprócz kwestii podstawowej, że zasada tempus regit actum jest naczelna dla systemu prawa, istotna jest także wykładnia dokonana metodą per analogiam legis. Zgodnie bowiem z treścią art. 22 ustawy zmieniającej, "wszczęte i niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy postępowania w sprawach dopuszczenia do użytku szkolnego programów nauczania podlegają umorzeniu...''. Gdyby więc intencją ustawodawcy było związać skutek umorzenia także z rodzajem spraw określonych w art. 59 ustawy o systemie oświaty – wyraźnie stanowiłaby o tym ustawa zmieniająca. Ponadto, przemawia za tym zaawansowany stan sprawy, złożenie opinii przez organ nadzoru pedagogicznego, jak również odwołania od niej, w okresie obowiązywania poprzedniej regulacji. Utrzymanie stanu prawnego, jak w postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r. doprowadzi zatem do naruszenia zasady zaufania obywateli do prawa i stanowiącego to prawo państwa, a także zasady słusznego interesu jednostki. Gdyby bowiem zainteresowane podmioty były świadome skutków nowego prawa – nie podjęłyby działań związanych z odwołaniem się od przedmiotowej decyzji, a wymagających zaangażowania osobistego oraz kosztów. Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu skargi, organ podkreślił, iż zgodnie z nową regulacją opinia kuratora nie musi być pozytywna do zlikwidowania szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego i nie jest ona wydawana w drodze postanowienia – nie stosuje się do jej wydania przepisów k.p.a., lecz odpowiednie przepisy ustrojowe dotyczące jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie organu, skarżący błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie wykładnia tempus regit aktum. Zmiana wprowadzona do ustawy nie dotyczyła bowiem skutków czynności prawnej w sferze prawa materialnego, lecz przepisów proceduralnych. Nieuzasadnione jest również powoływanie się na metodę wykładni per analogiam legis. Ponieważ przepisy przejściowe nie przewidziały stosowania dotychczasowych uregulowań do toczących się postępowań, to zgodnie z zasadą lex posterior derogat priori przy rozpatrywaniu odwołania po dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o systemie oświaty, tj. po 22 kwietnia 2009 r. bezprzedmiotowe było wydawanie opinii w drodze postanowienia i w związku z tym całe postępowanie, jako bezprzedmiotowe w aktualnym stanie prawnym, należało umorzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz.1270, dalej zwanej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Badana w ten sposób skarga jest uzasadniona, choć z przyczyn innych, niż wskazane przez skarżącego. Na wstępie przypomnieć należy, że wedle powszechnie aprobowanego w doktrynie i orzecznictwie poglądu, organ wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego wydawania (por. np. B. Adamiak / J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. Beck 2003 r. s. 585., wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 sygn. akt IV SA 451/88, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2001 sygn. akt IV SA 1742/00). W sprawie niniejszej w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. obowiązywał stan prawny, wprowadzony ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458). Ustawa ta zmieniła m. in. dotychczasowe brzmienie przepisu art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który stanowi aktualnie, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Aktualnie obowiązująca regulacja prawna nie wymaga zatem dla zlikwidowania szkoły uzyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego pozytywnej opinii kuratora oświaty, a jedynie zasięgnięcia takiej opinii. Uchylony został ponadto przepis ust. 2b art. 59, który stanowił, że opinia, o której mowa w ust. 2, jest wydawana w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W przepisach przejściowych ustawy zmieniającej z dnia 19 marca 2009 r., nie zawarto jednocześnie regulacji, z której wynikałoby, że do spraw likwidacji szkół wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Takie uregulowanie oznacza, że od dnia 22 kwietnia 2009 r. opinie organu sprawującego nadzór pedagogiczny w sprawie likwidacji szkoły nie są już wyrażane w formie postanowienia i nie ma trybu zażaleniowego od tych opinii do Ministra Edukacji Narodowej. Oznacza to także, że Minister Edukacji Narodowej utracił kompetencje do rozpoznawania zażaleń od opinii kuratorów oświaty w sprawie likwidacji szkoły, wydanych w formie postanowienia, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty. W tym stanie prawnym, gdy po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. postanowienia Ministra Edukacji Narodowej nr [...] z dnia [...] października 2008 r., sprawa wróciła do Ministra celem rozpoznania zażalenia, Minister nie miał już kompetencji do rozpoznawania zażaleń od opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny w sprawie likwidacji szkoły. Ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw uchylona została podstawa prawna do działania organu administracji publicznej (Ministra Edukacji Narodowej) w formie władczej w sprawach opiniowania przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny zamiaru likwidacji szkoły. Podstawą prawną decyzji administracyjnej lub postanowienia jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej. W sprawie niniejszej do dnia 22 kwietnia 2009 r. przepisem, powierzającym Ministrowi Edukacji Narodowej załatwienie sprawy w drodze postanowienia (rozpoznanie zażalenia od opinii kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły), był art. 59 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Po dniu 22 kwietnia 2009 r., gdy przepis ten został uchylony, postępowanie zażaleniowe od opinii kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły, wobec uchylenia podstawy prawnej działania Ministra w postępowaniu zażaleniowym, stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art.105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. W sytuacji zatem, kiedy Minister Edukacji Narodowej utracił kompetencje do prowadzenia postępowania zażaleniowego od opinii w sprawie likwidacji szkoły, nie mógł go prowadzić w żadnym zakresie, a w szczególności, nie miał kompetencji do jakiegokolwiek "poprawiania" czy usuwania z obrotu prawnego orzeczenia I instancji. Minister nie był już bowiem powołany do kontrolowania tego postanowienia i nie mógł o nim rozstrzygać w żaden sposób. Wobec utraty podstawy prawnej do działania w tej sprawie nie był on tym samym uprawniony do wydawania rozstrzygnięć merytorycznych, a takim merytorycznym rozstrzygnięciem było niewątpliwie uchylenie postanowienia [...] Kuratora Oświaty. Na marginesie tylko wskazać należy, iż niezrozumiały jest pogląd Ministra Edukacji Narodowej, że w sytuacji, gdy przepis art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty został zmieniony, wszczęte przed 22 kwietnia 2009 r. postępowanie w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w S., stało się bezprzedmiotowe. Należy jednocześnie zaznaczyć, co wynika już z wywodów powyższych, iż nie mają żadnego prawnego uzasadnienia poglądy skarżącego, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie nieobowiązujące już przepisy art. 59 ust. 2 i ust. 2b ustawy o systemie oświaty, które obowiązywały w dacie wydania postanowienia I instancji oraz w dacie wniesienia zażalenia. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie wziąć pod uwagę wywody powyższe oraz okoliczność, iż nie ma już kompetencji ustawowych do rozpoznania zażalenia na postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2008 r. i zastosuje właściwe dla takiej sytuacji rozwiązanie procesowe. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.