II SA/Ol 742/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 9 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 13 czerwca 2023 r. nr SKO.61.20.2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przeszkody lotniczej w postaci obszaru leśnego postanawia I. odrzucić skargę II. zwrócić Gminie O. uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Postanowieniem z 21 lutego 2023r., Prezydent O. zawiesił zainicjowane przez A. postępowanie dotyczące usunięcia przeszkody lotniczej w postaci obszaru leśnego zlokalizowanego na działkach ew. o nr: [...] obręb [...] obręb [...] i [...] obręb [...]. Jako uzasadnienie zawieszenia postępowania organ I instancji wskazał, że uzyskał odpisy nieprawomocnych wyroków sądu administracyjnego tj.: - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 2463/22 dnia 13 lutego 2023 r.) uchylającego decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dnia 22 czerwca 2022 r. nr[...], którą Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 3 lutego 2022r.nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 grudnia 2018 r. nr [...]. - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 2464/22 dnia 13 lutego 2023 r.) uchylającego decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dnia 22 czerwca 2022 r. nr [...], którą Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 3 lutego 2022r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 grudnia 2018 r. nr [...]. - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 2465/22 dnia 13 lutego 2023 r.) uchylającego decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dnia 22 czerwca 2022 r. nr [...], którą Prezes Lotnictwa Cywilnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 3 lutego 2022r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 grudnia 2018 r. nr [...]. -wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 2466/22 dnia 13 lutego 2023 r.) uchylającego decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dnia 22 czerwca 2022 r. nr [...], którą Prezes Lotnictwa Cywilnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 3 lutego 2022 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 grudnia 2018 r. nr [...]. Jak wywiódł organ I instancji z treści tych orzeczeń wynika, że A. kwestionuje ważność decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, które mają istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem na ich podstawie strona wywodzi istnienie przeszkody lotniczej. Na tej podstawie organ uznał, że rozstrzygnięcie wskazanych postępowań stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na wskazane powyżej postanowienie zażalenie w terminie wniósł A. podnosząc, iż organ pierwszej instancji naruszył art. 16 § 1 i 2, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując sprawę w postępowaniu zażaleniowym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło postanowienie w całości. W motywach rozstrzygnięcia kolegium podkreśliło, że wszczęcie postępowania sądowego mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne w innym postępowaniu administracyjnym, nie stanowi podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 k.p.a., ale naruszałoby też wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania organu administracji publicznej. Kolegium zaznaczyło, że kwestia istnienia przeszkód lotniczych została rozstrzygnięta ostatecznymi decyzjami właściwego organu. Decyzje te są wykonalne i nic nie stoi na przeszkodzie aby nie mogły być podstawą wydania decyzji w oparciu o przepis art. 82 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1235 z późn. zm.). Fakt, że w stosunku do tych decyzji toczy się postępowanie nadzwyczajne nie powoduje, że należy oczekiwać na zakończenie tego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe postanowienie wywiodła Gmina O. Skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, w sytuacji, gdy w sprawie występuje zagadnienie wstępne, od wyniku którego zależy rozstrzygnięcie w sprawie. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W motywach skargi, wskazano, że Gmina O. - jako właściciel terenu, jest stroną postępowania prowadzonego z wniosku A., którego przedmiotem jest usunięcie przeszkody lotniczej. Zdaniem skarżącej przedmiotowe postępowanie administracyjne winno być zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowań prowadzonych przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie. Kolegium wskazało, że kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15. W uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00 (ONSA 2001, nr 1, poz. 17) wyjaśniono, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ w niniejszej sprawie Gmina O. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, w myśl § 2 cytowanego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd bada czy spełnione zostały przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi. Skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest bowiem m.in. od istnienia po stronie podmiotu wnoszącego skargę legitymacji procesowej. Dokonując oceny legitymacji do wniesienia skargi przez Gminę O. decydujące znaczenie ma zagadnienie pozycji ustrojowej w polskim systemie jurysdykcji administracyjnej jednostek samorządu terytorialnego, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Jednostka samorządu terytorialnego może w postępowaniu administracyjnym pełnić wyznaczoną przez ustawodawcę rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Może być także - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z 19 V 2003 r. OPS 1/03, to oraz pozostałe przywołane orzeczenia opublikowane na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntował się pogląd przyjmujący, że w sytuacji, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 X 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 V 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Sąd zauważa, że kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15. Stanowisko tam zawarte tutejszy Sąd w pełni podziela. W analizowanej uchwale podkreślono, że ilekroć przepisy prawa sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W uchwale tej wskazano także, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ wykonawczy Gminy O., Prezydent Miasta jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie indywidualnej i prowadzi postępowanie administracyjne w pierwszej instancji. Powyższe przesądza o braku legitymacji Gminy O. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od postanowienia wydanego w postępowaniu odwoławczym w administracyjnym toku instancji w obrębie tej samej sprawy administracyjnej, w której organ wykonawczy tej gminy orzekał w I instancji i wydał akt procesowy, postanowienie. Słusznie wskazało zatem kolegium na niedopuszczalność skargi. Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Gmina O., której organ wykonawczy, prezydent miasta, wydał postanowienie w I instancji, nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, które uchyliło wydane wcześniej postanowienie organu wykonawczego gminy. Skarga wniesiona przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał orzeczenie w pierwszej instancji, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 27 I 2006 r., II FSK 253/05). O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt II sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.