II SA/Ol 746/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. L. i A. L. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia dotyczącego umorzenia grzywny w celu przymuszenia w sprawie rozbiórki obiektu oddala skargę. Postanowieniem z 17 kwietnia 2023 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 125 § 2 w związku z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm.), dalej jako: "u.p.e.a.", po rozpatrzeniu wniosku P. L. (dalej jako: "strona", "skarżący") z 27 marca 2023 r., odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia, nałożonej postanowieniem z 9 marca 2023 r. w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z 21 lipca 2022 r., nakazującej A. i P.L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego bezodpływowego zbiornika na ścieki, położonego na działce nr (...) obręb (...), gmina K. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. P. Pismem z 4 lipca 2023 r., Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), wezwał stronę do wskazania, w jakim charakterze występuje A. P. i jeśli jest to pełnomocnik strony – do uzupełnienia, w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania, braku formalnego w postaci przedłożenia pełnomocnictwa, które powinno być opatrzone datą, określać zakres umocowania oraz zawierać podpisy odręczne strony. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pełnomocnictwo złożone w toku czynności kontrolnych w dniu 13 kwietnia 2023 r. obejmowało jedynie reprezentację przed PINB, zaś to złożone 20 lutego 2022 r. obejmowało postępowanie (...), tj. przed organem pierwszej instancji do wydania decyzji z 21 lipca 2022 r. Organ podkreślił, że pełnomocnictwo nie może być domniemane i nieuzupełnienie wskazanych braków w zakreślonym terminie będzie skutkowało przyjęciem, że zażalenie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania, tj. stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia. Powyższe wezwanie zostało doręczone stronie 7 lipca 2023 r. Strona w zakreślonym terminie nie uzupełniła wskazanych braków formalnych. W tej sytuacji, postanowieniem z 28 lipca 2023 r., WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez A. P. na postanowienie PINB z 17 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu WINB wskazał, że warunkiem rozpatrzenia zażalenia przez organ odwoławczy jest wniesienie go przez stronę postępowania w ustawowo określonym terminie. Stroną w postępowaniu egzekucyjnym jest zobowiązany. Tym samym, zażalenie na postanowienie w sprawie umorzenia grzywny, zgodnie z art. 125 § 2 u.p.e.a. przysługuje jedynie zobowiązanym, tj. A. L. i P. L. Organ odwoławczy wskazał, że zobowiązani, mimo wezwania z 4 lipca 2023 r., nie przedłożyli pełnomocnictwa, na mocy którego A. P. jest uprawniony do reprezentowania ich przed organem odwoławczym. W związku z tym, należy uznać, że A. P. wniósł zażalenie w imieniu własnym, pomimo braku posiadania przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym. Na powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc, że decyzja PINB została wydana bezpodstawnie, bowiem organ nie próbował ustalić, czy przedmiotowy zbiornik faktycznie został usunięty. Skarżący wnieśli o "umorzenie postanowienia i umorzenie kosztów wpisu". W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione wraz z argumentacją w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że złożona skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie WINB z 28 lipca 2023 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez A. P. na postanowienie PINB z 17 kwietnia 2023 r. którym to postanowieniem organ pierwszej instancji odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia, nałożonej postanowieniem z 9 marca 2023 r. w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z 21 lipca 2022 r., nakazującej skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego bezodpływowego zbiornika na ścieki, położonego na działce nr (...) obręb (...), gmina K. Wskazać należy, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W myśl § 2 ww. przepisu, postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie. Przepisy u.p.e.a. nie regulują kwestii postępowania organu odwoławczego w przypadku stwierdzenia, że wniesione przez stronę zażalenie jest niedopuszczalne. W tym zakresie, w myśl art. 18 u.p.e.a., odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.". Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten, na mocy art. 144 k.p.a., ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania (zażalenia). Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania (zażalenia), to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Zaznaczyć przy tym należy, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania (zażalenia) nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że zażalenie nie może zostać rozpoznane. Tym samym, przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania (zażalenia), natomiast nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18, dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ odwoławczy uznał, że osoba wnosząca zażalenie na postanowienie PINB w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia nie posiada legitymacji do jego wniesienia, gdyż nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym i nie zostało przedłożone pełnomocnictwo do reprezentowania strony przed organem odwoławczym. Podnieść należy, że stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W myśl art. 1a pkt 20 u.p.e.a. zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym – również osoba lub jednostka, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. Jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją z 21 lipca 2022 r. PINB nakazał skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego bezodpływowego zbiornika na ścieki położonego na opisanej wyżej działce. W związku z niewykonaniem ww. obowiązku, postanowieniem z 9 marca 2023 r. PINB nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia. Wnioskiem z 27 marca 2023 r., skarżący wniósł o umorzenie nałożonej grzywny w celu przymuszenia, zaś PINB postanowieniem z 17 kwietnia 2023 r. odmówił. Nie budzi wątpliwości, że stroną niniejszego postępowania egzekucyjnego są A. L. i P. L., bowiem to skarżący zostali zobowiązani do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego bezodpływowego zbiornika na ścieki i to na nich została nałożona grzywna w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem ww. obowiązku. Zatem wyłącznie skarżący mogli skutecznie wnieść zażalenie na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Jednocześnie zaznaczyć należy, że w myśl przepisów art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma możliwość reprezentacji przez pełnomocnika. Przepisy k.p.a. nie regulują rodzajów i zakresu pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). Zatem wyłącznie od woli strony zależy, czy w postępowaniu ustanowi pełnomocnika i jaki zakres uprawnień określi w pełnomocnictwie. Pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnika. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zdanie 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa. Jak słusznie uznał organ odwoławczy, żadne ze złożonych przez skarżących pełnomocnictw nie obejmuje swoim zakresem postępowania egzekucyjnego, znak (...). Pełnomocnictwo z 20 lutego 2022 r., udzielone A.P. przez A. L. i P.L. wyraźnie określało zakres udzielonego upoważnienia i obejmowało wyłącznie postępowanie w sprawie (...), tj. samowolnej budowy bezodpływowego zbiornika na ścieki, położonego na działce nr (...), obręb (...), gmina K., zakończone decyzją PINB z 21 lipca 2022 r. nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego bezodpływowego zbiornika na ścieki, która to decyzja stała się ostateczna 9 sierpnia 2022 r. W aktach sprawy znajduje się również pełnomocnictwo udzielone A. P. przez P. L. do "reprezentowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego", które zostało dołączone do protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych 13 kwietnia 2023 r. w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o umorzenie grzywny w celu przymuszenia. W związku z powyższym, pismem z 4 lipca 2023 r., organ odwoławczy wezwał skarżących jako zobowiązanych w postępowaniu egzekucyjnym do uzupełnienia braku formalnego złożonego zażalenia poprzez przedłożenie właściwego pełnomocnictwa, w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania, jednakże skarżący w żaden sposób nie ustosunkowali się do powyższego wezwania organu. W świetle powyższych okoliczności niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że zasadnie organ odwoławczy uznał, że zażalenie na postanowienie PINB z 17 kwietnia 2023 r. odmawiające umorzenia grzywny w celu przymuszenia, nałożonej na skarżących postanowieniem z 9 marca 2023 r. w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z 21 lipca 2022 r., nakazującej skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego bezodpływowego zbiornika na ścieki – jest niedopuszczalne z przyczyn o charakterze podmiotowym, gdyż zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną tego postępowania ani nie legitymuje się pełnomocnictwem obejmującym niniejsze postępowanie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.