II SA/Ol 749/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia "[...]" H. P. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" (dalej jako: GOPS) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem K. P., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Kierownik GOPS odmówił H. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem. Podał m.in., iż powodem odmowy jest nie spełnienie przez wnioskodawczynię przesłanek określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Mianowicie, H. P. pozostaje osobą długotrwale bezrobotną (od roku 1998 nie podejmowała żadnego zatrudnienia oraz nie poszukiwała pracy), do 2008 r. była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, nie zrezygnowała bezpośrednio z pracy bądź też innej formy zatrudnienia – nie spełnia zatem warunku określonego art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższa decyzja została w postępowaniu odwoławczym utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Decyzja Kolegium stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. W dniu "[...]" H. P. wystąpiła z kolejnym wnioskiem do GOPS o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem K. P. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor GOPS ponownie odmówił H. P. przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu nie spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Po rozpatrzeniu odwołania H. P. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. Argumentowało m.in., że zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W postępowaniu administracyjnym gwarancje trwałości decyzji, wynikające z art. 110 k.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a. Gwarancja trwałości decyzji administracyjnych wynikająca z treści art. 110 k.p.a. oznacza, że organ administracji, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeśli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a., tj. nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, a podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1993 r. (III ARN 27/93, OSNC 1994/2/43) Kolegium wskazało, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a. Elementami tymi są: 1. występowanie tych samych stron lub ich następców prawnych, 2. ta sama podstawa prawna decyzji, . 3. domaganie się przez podmiot inicjujący nowe postępowanie rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji. Tożsamość sprawy zaistnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, aby zaistniał stan tożsamości sprawy. Podało, iż w przypadku złożenia wniosku w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną istotne jest ustalenie, czy sprawa, której wniosek ten dotyczy jest tożsama ze sprawą już uprzednio rozpoznaną i rozstrzygniętą. Tożsamość ta istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Podniosło, iż nie ma najmniejszej wątpliwości, że w sprawie występuje tożsamość stron, dotyczy ona tego samego przedmiotu i podstawy prawnej. Należy zatem uznać, że organ jest związany uprzednio wydaną decyzją. Dodało również, że w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, to organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję pierwszej instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe. W skardze złożonej do Sądu na decyzję Kolegium z dnia "[...]" H. P. wniosła o rozparzenie jej wniosku z dnia "[...]" i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem. W uzasadnieniu skargi opisała m.in. przebieg choroby męża. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97, publ. LEX Nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Należy także stwierdzić, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji publicznej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, ani stosowania zasad współżycia społecznego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie wydaje decyzji, nie przyznaje świadczeń, nie zastępuje właściwych w sprawie organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje wydane przez te organy akty administracyjne pod względem ich zgodności z prawem (tak też w postanowieniu NSA z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1073/05). Dlatego też, Sąd nie mógł rozpatrzeć wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bowiem nie ma to oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona kryterium legalności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, od chwili jej doręczenia jest nią związany. Oznacza to, że decyzja zostaje wprowadzona do obrotu prawnego i jej wzruszenie jest dopuszczalne w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada ta funkcjonuje także w przypadku złożenia przez stronę nowego wniosku w tej samej sprawie. W postępowaniu administracyjnym gwarancje trwałości decyzji, wynikające z art. 110 k.p.a., należy bowiem rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji wynikające z art. 107 § 1 k.p.a. W tej samej sprawie, po raz drugi, nie może zapaść decyzja oparta o istniejący stan faktyczny i prawny pomiędzy tymi samymi stronami bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji już w sprawie wydanych. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w obowiązującej w art. 16 k.p.a. zasadzie stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, która wyraża się w tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione, bądź dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, to kolejne postępowanie wszczęte nowym wnioskiem strony dotyczące tej samej materii i tych samych stron postępowania (tożsamość sprawy) jest bezprzedmiotowe. Natomiast, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania - art. 105 k.p.a (v: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2009 r., sygn. IV SA/Po 232/09). Zatem w przypadku złożenia wniosku w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną istotne jest ustalenie, czy sprawa, której wniosek ten dotyczy jest tożsama ze sprawą już uprzednio rozpoznaną i rozstrzygniętą. Tożsamość ta istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane na skutek ponownego wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż wniosek dotyczy tego samego przedmiotu (przyznania świadczenia) w niezmienionym stanie faktycznym (w zakresie okoliczności prawotwórczych). Ponadto, nie ulega również wątpliwości, że nie nastąpiła zmiana stanu prawnego – nie uległy zmianie przepisy regulujące kwestie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Bezspornym ponadto jest, że stroną niniejszego postępowania była skarżąca, jak też organ administracji realizujący świadczenia rodzinne. Zatem niniejsza sprawa jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Kolegium z dnia "[...]". Akceptując w tym zakresie, jako prawidłową, ocenę Kolegium o istnieniu tożsamości (podmiotowo – przedmiotowej) niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną uprzednio wydaną decyzją organu pierwszej instancji (z dnia "[...]"), skład Sądu orzekający w sprawie uznaje za zgodne z prawem wyeliminowanie (ze względu na obowiązujący w postępowaniu administracyjnym zakaz dwukrotnego procedowania w tej samej sprawie) przez Kolegium decyzji Dyrektora GOPS z dnia "[...]". Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji. Powołany przepis pozwala organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Nie ma on jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa wyraźnie z kryterium umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem ma zastosowanie tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. Przy czym przesłanką bezprzedmiotowości był brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle lub nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem pierwszej instancji. Sytuacja taka występuje np. gdy decyzja organu pierwszej instancji dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. W wyroku z dnia 8 sierpnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 96/95, NSA stwierdził: "Organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję pierwszej instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe". Istota zaskarżonej decyzji podjętej na podstawie punktu 2 cytowanego wyżej przepisu polega na tym, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, przy czym możliwość umorzenia postępowania pierwszej instancji ograniczona jest do przypadków, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi zaś wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienia się sytuacje, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną (jak w niniejszej sprawie), gdy skierowano ją do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdy wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości. Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 k.p.a., bowiem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania. Pogląd taki wielokrotnie był już wyrażany w orzecznictwie i literaturze, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1989, s. 590), przy czym idzie tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Podzielając w pełni przytoczone wyżej poglądy wskazać należy, że Kolegium zasadnie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa dających podstawę do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.