II SA/Ol 75/13

Dnia 12 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Starosty, decyzją z dnia [...] ustalił M.M. i M.R. opłatę za pobyt dziecka - syna S.M. w pieczy zastępczej za okres 30 - 31 lipca 2012 r. w wysokości 36,13 zł oraz za okres 1 sierpnia 2012 r. do 29 lipca 2013 r. w wysokości 560 zł miesięcznie, a także odmówił z urzędu odstąpienia M.M. od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej za okres 30 - 31 lipca 2012 r. w wysokości 36,13 zł oraz za okres 1 sierpnia 2012 r. do 29 lipca 2013 r. w wysokości 560 zł miesięcznie, jednocześnie odstąpił od ustalenia opłaty M.R. za pobyt dziecka w pieczy zastępczej za okres 30 -31 lipca 2012 r. w wysokości 36,13 zł i za okres 1 sierpnia 2012 r. do 29 lipca 2013 r. w wysokości 560 zł miesięcznie. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 194 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887 ze zm.) zwanej dalej: ustawą o wspieraniu rodziny, § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Nr XIV/25/2012 Rady Powiatu w Elblągu z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz.Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2012 r., poz. 1753) zwanej: uchwałą Nr XIV/25/2012, zmienioną następnie uchwałą Nr XV/46/2012 Rady Powiatu w Elblągu z dnia 27 kwietnia 2012 r. (Dz.Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2012 r., poz. 1754), § 1 pkt 1a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055) zwane dalej: rozporządzeniem z dnia 29 lipca 2009 r., art. 3 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że postanowieniem Sądu Rejonowego w E. z dnia 30 [...] małoletni S.M. został umieszczony w rodzinie zastępczej u B.R. Dziecko uzyskuje własny dochód w rozumieniu art. 80 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny w postaci alimentów w kwocie 200 zł, nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] rodzinie zastępczej przyznano świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości 36,13 zł na okres od 30 lipca do 31 lipca 2012 r. oraz w wysokości 560 zł od 1 sierpnia 2012 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ww. ustawy, w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej lub rodzinie zastępczej niezawodowej. Za ponoszenie opłaty rodzice odpowiadają solidarnie. Z ustaleń organu wynika, że matka dziecka – M.R. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem D.F. oraz dwójką wspólnych dzieci: K.F. i A.F. M.R. i D.F. są osobami bezrobotnymi, zarejestrowanymi w powiatowym urzędzie pracy bez prawa do zasiłku. M.R. otrzymuje zasiłek rodzinny, którego wysokość w sierpniu 2012 r. wyniosła łącznie 330 zł. Konkubent w sierpniu osiągnął dochód z prac dorywczych w wysokości 1000 zł netto. Rodzina nie posiada stałego źródła utrzymania. Łączny dochód w przeliczeniu na poszczególnych członków tej rodziny wyniósł 332,50 zł. Z kolei ojciec dziecka – M.M. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Jest zatrudniony w firmie A i w sierpniu 2012 r. osiągnął dochód w wysokości 1786,73 zł, w tym potrącenia komornicze wynoszą 642 zł. Wskazano, że od września br. będzie on otrzymywał wynagrodzenie w wysokości 1700 zł brutto. Na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr XIV/25/2012 odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub pełnoletniej osoby w pieczy zastępczej może nastąpić, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 120% kwoty kryterium dochodowego, wskazanego w § 1 pkt 1b rozporządzenia z dnia 29 lipca 2009 r. Ponieważ ustalony dochód na osobę w rodzinie p. M.R. nie przekracza kwoty 120% kryterium dochodowego, tj. 421,20 zł organ postanowił odstąpić z urzędu od ustalania miesięcznych opłat z tytułu umieszczenia S.M. w rodzinie zastępczej, w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków rodzinie na okres od 30 lipca 2012 r. do 29 lipca 2013 r. Z kolei dochód posiadany przez M.M. przekracza kryterium dochodowe, określone w § 1 pkt 1a rozporządzenia z dnia 29 lipca 2009 r. i w tej sytuacji organ odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na wskazany okres oraz zobowiązał do uiszczania tych należności. Organ wyjaśnił, że w sytuacji zastosowania ulgi wobec matki dziecka w postaci odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt syna w pieczy zastępczej, przy solidarnej odpowiedzialności rodziców biologicznych obowiązek poniesienia całości opłaty obciążą drugiego z rodziców. Od powyższej decyzji M.M. wniósł odwołanie podnosząc, że nie jest w stanie ze swoich zarobków pokryć kosztów pobytu syna w pieczy zastępczej. Musi bowiem zapłacić za stancję, gaz, ponosi koszty utrzymania samochodu, płaci alimenty, nadto jego wynagrodzenie jest pomniejszane o potrącenia komornicze. Po zrobieniu wskazanych opłat nie starcza mu na życie, pożycza pieniądze od rodziców. Decyzją z dnia [...], Rep. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nałożony ustawą o wspieraniu rodziny obowiązek ponoszenia przez rodziców opłaty za pobyt ich dziecka w pieczy zastępczej nie jest uzależniony od dochodów rodziców. Wszczęcie postępowania i ustalenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej nie wymaga uwzględniania sytuacji dochodowej rodziców biologicznych dziecka, wymaga natomiast, aby rodzinie zastępczej przyznano w drodze decyzji świadczenia i dodatki. Natomiast z art. 194 ust. 2 wskazanej ustawy wynika, że rada powiatu powinna określić w formie uchwały szczegółowe granice ulg w ponoszeniu opłaty, które może uzależnić od różnych okoliczności, takich jak np. dochód rodziców biologicznych, ogólna sytuacja majątkowa czy zdrowotna. Podjęcie stosownej uchwały daje właściwemu staroście kompetencję do tego, aby w oparciu o uregulowania zawarte w uchwale powiatu, rozważać o ewentualnych ulgach w obowiązku ponoszenia opłaty przez rodziców dziecka. Kategorie ulg w ponoszeniu opłaty przez rodziców dziecka zostały wskazane w art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Jedną z ulg jest odstąpienie od ustalania tej opłaty, przy czym ewentualne zastosowanie tej ulgi musi zostać rozważone przed wydaniem decyzji ustalającej sama opłatę. W § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr XIV/25/2012, wskazano, że odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub pełnoletniej osoby w pieczy zastępczej może nastąpić, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 120% kwoty kryterium dochodowego, wskazanego w § 1 pkt 1a rozporządzenia z dnia 29 lipca 2009 r. Organ I instancji z urzędu przeprowadził w stosunku do obojga rodziców S.M. postępowania dotyczące ich sytuacji dochodowej i rodzinnej ustalając, że w rodzinie matki – M.R. dochód na osobę w czteroosobowej rodzinie wyniósł w miesiącu poprzedzającym podjęcie przez organ rozstrzygnięcia (tj. w sierpniu 2012 r.) 332,50 zł na osobę i nie przekroczył kryterium dochodowego określonego dla potrzeb ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) w nieobowiązującym już podczas orzekania przez Kolegium akcie wykonawczym do tej ustawy. Spowodowało to odstąpienie od ustalenia opłaty wobec matki dziecka i odmowę odstąpienia od ustalenia opłaty wobec biologicznego ojca dziecka – M.R., którego dochód w jednoosobowym gospodarstwie w sierpniu 2012 r. wyniósł 1700 zł brutto, a zatem przekroczył 140% kryterium dochodowego, co nie dawało podstaw do uzyskania ulgi. W uchwale Nr XIV/25/2012 nie wskazano jednak, co organ orzekający o stosowaniu ulgi powinien rozumieć pod pojęciem dochodu oraz jaki krąg osób stanowi rodzinę, której dochód należy ustalić. W związku z tym z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, na jakiej podstawie przyjęto kwoty dochodów rodziców biologicznych dziecka z sierpnia 2012 r. dla ustalenia obowiązku ponoszenia przez nich opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ odwoławczy wskazał również, że w ustawie o wspieraniu rodziny nie została przewidziana możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ustalającej tą opłatę, a zatem obowiązek ponoszenia opłaty nie może dotyczyć okresu 12 miesięcy, lecz powinien być ustalany każdorazowo po stwierdzeniu faktycznej wielkości świadczenia skierowanego do rodziny zastępczej oraz wielkości dochodu przesądzającego lub nie o ewentualnym odstąpieniu od ustalenia opłaty. Zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej w takim zakresie w jakim organ dowolnie dokonał ustalenia dochodów rodziców biologicznych dziecka. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że nieprawidłowo została sformułowana sentencja decyzji organu I instancji, bowiem nie można jednocześnie ustalić opłaty i odstąpić od jej ustalenia. Na tą decyzję M.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że nie ma środków na uiszczenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Jego zarobki wynoszą 1700 zł brutto i po uiszczeniu miesięcznych opłat takich jak: stancja - 400 zł, samochód - 200 zł, alimenty - 300 zł, potrącenia komornicze, nie wystarcza mu na życie. Musi pożyczać pieniądze od rodziców. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję Kolegium stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchyliło w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt S.M. w pieczy zastępczej do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium, z decyzji organu I instancji nie wynika bowiem na jakiej podstawie przyjęto kwoty dochodów rodziców biologicznych dziecka z miesiąca sierpnia 2012 r. dla ustalenia obowiązku ponoszenia przez nich opłaty za pobyt ich dziecka w pieczy zastępczej. Wskazano także, że w momencie orzekania przez Kolegium utraciło moc rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055), do którego to kryterium dochodowego tam ustalonego odnosiły się zapisy uchwały Nr XIV/25/2012 Rady Powiatu w Elblągu z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2012 r., poz. 1753). Wskazać należy, że art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: kpa., zostały wskazane rodzaje decyzji, jakie może wydać organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania w sprawie. Z brzmienia art. 138 § 2 kpa. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednakże nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 kpa., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., II OSK 1441/08, dostępny w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie tego przepisu spełnione muszą być zatem dwie przesłanki, tj. nie tylko stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, ale również uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej w takim zakresie w jakim organ dowolnie dokonał ustalenia dochodów rodziców biologicznych dziecka, gdyż przeprowadził z urzędu w stosunku do obojga rodziców dziecka postępowanie dotyczące ich sytuacji dochodowej i rodzinnej, jednakże z decyzji tego organu nie wynikało na jakiej podstawie przyjęto kwoty dochodów rodziców biologicznych dziecka z miesiąca sierpnia 2012 r. dla ustalenia obowiązku ponoszenia przez nich opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Nadto w dacie orzekania przez organ odwoławczy utraciło z dniem 1 października 2012 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 823) moc rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, do którego to kwot kryterium dochodowego odnosiły się zapisy uchwały Nr XIV/25/2012 Rady Powiatu w Elblągu z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W tej sytuacji Kolegium prawidłowo uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, gdyż zakres niezbędnych ustaleń wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Natomiast organ odwoławczy zobligowany jest do uwzględniania zmiany stanu faktycznego i prawnego jaki zaistniał pomiędzy datą wydanej decyzji przez organ I instancji a rozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy. Dopiero po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, z uwzględnieniem okoliczności, że przepisy rozporządzenia z dnia 29 lipca 2009 r. wskazane w uchwale Nr XIV/25/2012 zostały uchylone, możliwe będzie wydanie decyzji w sprawie ustalenia opłaty za pobyt S.M. w pieczy zastępczej, przy czym konieczne także będzie uwzględnienie zmiany w sytuacji dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, gdyż z zapisów skargi wynika, ze uległa zmianie również wysokość alimentów świadczonych przez ojca na rzecz dziecka. Na marginesie natomiast należy wskazać, że zapisy § 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 uchwały Nr XIV/25/2012 Rady Powiatu w Elblągu z dnia 30 marca 2012 r. w brzmieniu tam ustalonym uniemożliwiają zastosowania wskazanych tam ulg z uwagi na uchylenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r., do którego to zapisów się odnoszą, co oznacza, że w tym zakresie brak jest możliwości zastosowania wskazanych zapisów uchwały. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.