II SA/Ol 75/19

Dnia 12 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018r. poz.2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.), z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Z.P. W uzasadnieniu podniesiono, iż w związku z brakiem rozstrzygnięcia wniosku złożonego przez zainteresowanego w dniu 13 czerwca 2017 r. nie jest możliwe rozpoznanie kolejnego wniosku złożonego przez wymienionego w dniu 3 października 2018 r. w tej samej sprawie. Z. P. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, podnosząc, że wniosek złożył w dniu 3 października 2018 r., dostarczył odpowiednie dokumenty o chorobie, a na posiedzenie, które odbyło się w dniu 24 października 2018 r., stawił się osobiście. Podniósł, iż organ powinien wydać decyzję, gdyż jest to już następna - inna jednostka chorobowa. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie "[...]" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U z 2018 r., poz. 2027) osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, nie wcześniej niż 30 dni przed upływem ważności posiadanego orzeczenia. Natomiast z § 15 ust. 2 powołanego rozporządzenia wynika, że w przypadku zmiany stanu zdrowia osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. Jednocześnie podkreślono, iż udokumentowanie zmiany stanu zdrowia ciąży na osobie zainteresowanej, która ubiegając się o wydanie orzeczenia powinna dostarczyć organowi możliwie kompleksowy materiał odzwierciedlający jej stan zdrowia oraz ograniczenia funkcjonalne mające wpływ na powstanie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Organ odwoławczy uznał, iż złożenie przez zainteresowanego dokumentów potwierdzających występowanie nowego schorzenia nie uprawnia organu do wydania kolejnego orzeczenia z nowym symbolem przyczyny niepełnosprawności, bowiem w związku z toczącym się postępowaniem przed Sądem Rejonowym w O. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych organ I instancji będzie związany wyrokiem, który rozstrzygnie kwestie dotyczące niepełnosprawności, a w szczególności stopnia oraz symboli przyczyny niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego wydanie decyzji w następstwie rozpatrzenia wniosku przed wyrokiem sądowym doprowadzić może do wydania takich samych rozstrzygnięć, co skutkować będzie legitymowaniem się przez stronę dwiema decyzjami, co w świetle prawa jest niedopuszczalne. Tym samym, organ II instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały uzasadnione przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu. Stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu II instancji wnioskodawca złożył zażalenie na powyższe postanowienie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w którym wniósł o ponowne przeanalizowanie swojej sprawy. Podkreślił, że w kolejnym wniosku została wskazana inna jednostka chorobowa. Dodał, iż w związku z tym, że sprawa pozbawienia go karty parkingowej i zmiany stopnia niepełnosprawności wciąż nie została wyjaśniona, żyje ciągle w stresie i nabawił się choroby psychicznej. Pismem z dnia 18 stycznia 2019 r. (data nadania pocztowego) Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał zgodnie z właściwością skargę zainteresowanego, błędnie oznaczoną jako zażalenie na postanowienie organu II instancji z dnia "[...]", do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie "[...]" z dnia "[...]", utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia "[...]" o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wydania skarżącemu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ze względu na wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego. Organy uznały bowiem, iż nie jest możliwe rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 3 października 2018 r. i wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dopóki nie zostanie zakończone postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym w O. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, wszczęte na skutek złożenia przez skarżącego odwołania od decyzji organu II instancji z dnia "[...]", wydanej po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia "[...]" w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 czerwca 2017 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego wyrok w tej sprawie będzie wiążący dla organu, bowiem rozstrzygnie kwestie dotyczące niepełnosprawności skarżącego, a w szczególności stopnia oraz przyczyny niepełnosprawności. Należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanej regulacji może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el., 2015). Ponadto organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, publ. w internecie, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym wykazać bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 2108/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r.,sygn. akt II OSK 1570/11). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie prowadzonego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy wskazać, iż stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.) zespoły powiatowe (jako pierwsza instancja) i wojewódzkie (jako druga instancja) powołane są do orzekania o niepełnosprawności. Orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego lub, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej (art.6b ust. 1 cytowanej ustawy). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6c ust. 9 tejże ustawy szczegółowe zasady orzekania o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności, uwzględniając tryb postępowania przy orzekaniu oraz skład i sposób powoływania i odwoływania członków zespołów orzekających, a także sposób działania tych zespołów uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 2027). Zgodnie z § 2 wskazanego rozporządzenia zespoły wydają orzeczenia o: niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia; stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 rok życia oraz wskazaniach do ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i 62 ustawy. Wniosek o wydanie orzeczenia, o którym mowa w § 2, składany do powiatowego zespołu zawiera m.in. imię i nazwisko, a także datę i miejsce urodzenia osoby zainteresowanej, adres zamieszkania, numer dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość, a także określenie celu, dla którego niezbędne jest uzyskanie orzeczenia oraz dane dotyczące sytuacji społecznej i zawodowej, jak również oświadczenie osoby zainteresowanej o prawdziwości danych zawartych we wniosku (§ 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia). Do wniosku dołącza się również dokumentację medyczną, w tym zaświadczenie lekarskie określone w § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, wydane nie wcześniej niż na 30 dni przed dniem złożenia wniosku oraz inne dokumenty mogące mieć wpływ na ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Ponadto do wniosku o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień, o którym mowa w § 2 pkt 3, dołącza się posiadaną przez osobę zainteresowaną dokumentację medyczną, orzeczenie o inwalidztwie lub niezdolności do pracy określone w art. 5 i 62 ustawy oraz inne posiadane dokumenty, mogące mieć wpływ na ustalenie wskazań do ulg i uprawnień. Po złożeniu przez osobę zainteresowaną wniosku o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności zwraca się do właściwego organu rentowego o udostępnienie kopii orzeczenia o niezdolności do pracy lub o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów, o których mowa w art. 5 i 62 ustawy (§ 6 ust. 3 i 4 rozporządzenia) Natomiast jeżeli przedłożona wraz z wnioskiem dokumentacja, o której mowa w ust. 2 i 3, jest niewystarczająca do wydania orzeczenia o niepełnosprawności, stopniu niepełnosprawności lub o wskazaniach do ulg i uprawnień, przewodniczący powiatowego zespołu zawiadamia na piśmie osobę zainteresowaną o konieczności jej uzupełnienia oraz wyznacza termin złożenia brakującej dokumentacji z pouczeniem, że nieuzupełnienie jej w określonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. (§ 6 ust. 5 rozporządzenia). Jednocześnie należy wskazać, iż stosownie do § 15 ust. 1 rozporządzenia osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, nie wcześniej niż 30 dni przed upływem ważności posiadanego orzeczenia. Natomiast w przypadku zmiany stanu zdrowia osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia (§ 15 ust. 2 rozporządzenia). W przypadku gdy załączona dokumentacja medyczna oraz badanie osoby, o której mowa w ust. 2, przez lekarza - przewodniczącego składu orzekającego, nie wskazują na zmianę stanu zdrowia tej osoby, skład orzekający wydaje orzeczenie o odmowie wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności (§ 15 ust. 3 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w dniu 3 października 2018 r. Z treści przedłożonych dokumentów wynika, iż podstawą złożenia wniosku była inna jednostka chorobowa niż ta, wskazana we wniosku z dnia 13 czerwca 2017 r. Tym samym, organ błędnie uznał, iż jest to kolejny wniosek w tej samej sprawie, podczas gdy jest to nowy wniosek złożony przez skarżącego w związku ze zmianą jego stanu zdrowia. W tej sytuacji zastosowanie znajduje przepis § 15 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku zmiany stanu zdrowia, osoba zainteresowana może wystąpić z wnioskiem o wydanie orzeczenia o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. Skoro zatem obowiązujące przepisy prawa dopuszczają możliwość złożenia wniosku o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia, nie można uznać, iż brak rozpatrzenia uprzednio złożonego wniosku stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie tego wniosku. Należy wyraźnie podkreślić, iż pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć w ten sposób, iż jest to zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, przy czym stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenia sprawy administracyjnej i wydania decyzji. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA /Wa 1151/17, LEX nr 2490822). Reasumując, należy wskazać, iż w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem skargi. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.