II SA/Ol 75/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe w Olsztynie na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 marca 2020 r. nr XIX/332/20 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Olsztynie na rok 2020" stwierdza nieważność § 3 pkt 9, § 5 ust. 5 i § 13 oraz § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Miasta Olsztyn, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.) oraz art. 11a w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122, z późn. zm.), dalej "u.o.z.", podjęła 25 marca 2020 r. uchwałę nr XIX/332/20 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Olsztynie na rok 2020". Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe w Olsztynie wniósł do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 3 pkt 9, § 5 ust. 5 i § 13 § 14 pkt 1 załącznika Nr 1 do Programu stanowiącego załącznik do ww. uchwały. Zarzucił, że uchwała w zaskarżonej części w sposób istotny narusza: - art. 11a ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu i jednocześnie niewypełnieniu delegacji ustawowej zawartej w treści art. 11a ust. 5 u.o.z., przez brak jednoznacznego i konkretnego wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych w kwocie 1.339.020 zł, przeznaczonych w całości na realizację zadań: odławiania bezdomnych zwierząt, zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w Schronisku, sterylizację lub kastrację zwierząt przebywających w Schronisku, połączoną z profilaktycznym szczepieniem przeciwko wściekliźnie, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt - promowanie adopcji zwierząt, działania z zakresu edukacji humanitarnej, usypianie ślepych miotów, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, bez rozbicia tej kwoty na poszczególne, wymienione cele przyjęte w programie i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację tych zadań środków; - art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu i zarazem niewypełnieniu delegacji ustawowej przez niewskazanie w § 3 pkt 9 gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich i jednocześnie wskazanie zamiast tego w § 5 ust. 5 i § 13 Programu Wydziału Medycyny Weterynaryjnej Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie jako podmiotu właściwego do zapewnienia miejsca dla odłowionych zwierząt gospodarskich, podczas gdy z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. wynika, że miejscem, w którym powinny być umieszczane odłowione zwierzęta gospodarskie powinno być gospodarstwo rolne, wskutek czego doszło do niewskazania w treści Programu konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta pozostawiła Sądowi ocenę zasadności skargi. Wskazała w uzasadnieniu, że z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wynika obowiązek rozbicia globalnej kwoty przeznaczonej na realizację programu na poszczególne cele wymienione w programie. Zaznaczyła, że rozbicie globalnej kwoty na poszczególne zadania w programie jest utrudnione, gdyż wymienione w nim cele często są wykonywane przez te same osoby, przy użyciu tych samych urządzeń, paliwa, itp. W związku z tym problematyczne staje się faktyczne rozgraniczenie kwot, jakie miałyby być przeznaczone na poszczególne zadania. Przykładowo, z informacji uzyskanych od Dyrektora Schroniska dla Zwierząt w Olsztynie wynika, że zadania ujęte w § 3 Programu, takie jak: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w Schronisku; opieka nad wolno żyjącymi kotami; odławianie bezdomnych zwierząt; sterylizacja lub kastracja zwierząt w Schronisku, połączona z profilaktycznym szczepieniem przeciwko wściekliźnie; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt - promowanie adopcji zwierząt; usypianie ślepych miotów oraz działania z zakresu edukacji humanitarnej, realizowane były zasobami własnymi jednostki, przez pracowników, sprzęt i mienie Schroniska. Koszty związane z realizacją powyższych zadań rozłożone są w różnych paragrafach planu finansowego jednostki (np. płace pracowników, koszt zakupu leków, koszt benzyny, koszt karmy dla zwierząt czy energii elektrycznej i in.) i zapewniają realizację wielu celów jednocześnie. Przykładowo, w gabinecie weterynaryjnym w Schronisku usypiane są ślepe mioty dostarczane z terenu Olsztyna. Zabiegi wykonuje zatrudniony w Schronisku lekarz weterynarii, a w trakcie przeprowadzania każdego z zabiegów zużywa między innymi: leki i sprzęt do iniekcji, środki do dezynfekcji powierzchni i personelu, środki do zabezpieczenia i utylizacji zwłok, których koszty zawarte są w zbiorczych pozycjach w budżecie jednostki np. leki i materiały medyczne, czy wywóz nieczystości. Schronisko zabezpiecza interwencje w ramach odławiania zwierząt bezdomnych na terenie Olsztyna. Odławianie wykonują opiekunowie zwierząt zatrudnieni w jednostce, przy użyciu sprzętu i samochodu służbowego Schroniska. Koszt benzyny jest jedną ze składowych, ale zaznaczyć należy, że pracownicy wykonują również wyjazdy związane z bieżącym funkcjonowaniem jednostki (zaopatrzenie, transporty medyczne, interwencje zlecone), ale również zadania zakresu opieki nad zwierzętami w Schronisku, tj. karmienie, pojenie, sprzątanie. Podobnie wygląda sytuacja w przypadku edukacji humanitarnej, która głównie prowadzona jest w sali edukacyjnej znajdującej się na terenie jednostki, a szkolenia prowadzą Dyrektor schroniska i behawiorysta - koordynator wolontariatu, którzy pełnią także inne funkcje w jednostce, związane z realizacją innych celów wynikających z Programu, zaś utrzymanie sali edukacyjnej i innych pomieszczeń w Schronisku zawarte jest w planie finansowym jednostki w różnych zbiorczych pozycjach. Rada Miasta stwierdziła, że art. 11a ust. 5 u.o.z. nakazuje jedynie wskazanie globalnej wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. Natomiast szczegółowe określenie środków przeznaczonych na poszczególne cele programu wynika z planu finansowego jednostki organizacyjnej realizującej program. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.". Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Przepis ten nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z ust. 4 powołanego artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając zaskarżoną uchwałę, należy podzielić zarzuty skarżącego dotyczące istotnego naruszenia prawa przez zakwestionowane przepisy uchwały. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122, z późn. zm.), dalej "u.o.z.", zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Na mocy art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). W ust. 5 powołanego artykułu przewidziano, że program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Zasadny jest zarzut skargi, że Rada Miasta z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wskazała w § 14 załącznika do uchwały (w tym w załączniku nr 1 do Programu), w jaki sposób powinny być wydatkowane środki przeznaczone na realizację Programu na 2020 r. Z pkt. 1 tabeli wynika, że kwotę 1.339.020 zł Schronisko dla Zwierząt w Olsztynie, jako podmiot, o którym mowa w art. 11a ust. 4 u.o.z., może wydatkować w swobodny sposób na realizację wyszczególnionych tam zadań. Rada Miejska wymieniła następujące zadania: odławianie bezdomnych zwierząt, zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w Schronisku, sterylizację lub kastrację zwierząt przebywających w Schronisku, połączoną z profilaktycznym szczepieniem przeciwko wściekliźnie, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt - promowanie adopcji zwierząt, działania z zakresu edukacji humanitarnej, usypianie ślepych miotów, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, lecz nie wyszczególniła, jakie kwoty Schronisko może przeznaczyć na poszczególne zadania. W pkt. 2 tabeli również nie wyszczególniono, jak ma być wydatkowana kwota 30.069 zł na sfinansowane wykonywania dwóch zadań (zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; i zapewnienie miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich.) Rada Miejska wyjaśniła w odpowiedzi na skargę przesłanki, które legły u podstaw tej regulacji, to jest trudności w rozbiciu ogólnej kwoty na poszczególne zadania Programu wynikające z faktu, że niektóre wydatki zapewniają wykonanie kilku zadań jednocześnie, lecz jednoznaczna treść art. 11a ust. 5 u.o.z. nie pozwala na ich uwzględnienie. Zbyt ogólne przeznaczenie ww. kwot na realizację ustawowych zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt jest sprzeczne z delegacją ustawową przewidzianą w ww. przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym użyte w art. 11a ust. 5 u.o.z. określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., II SA/Po 504/20, wyrok WSA w Olsztynie z 16 września 2021 r., II SA/Ol 683/21 – wszystkie dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Stąd też narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 16 września 2021 r., II SA/Ol 683/21). Podzielić należy również zarzut dotyczący nieprawidłowej realizacji - w § 3 pkt 9, § 5 ust. 5 i § 13 oraz § 14 Załącznika do zaskarżonej uchwały - delegacji przewidzianej w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., który nakłada na organ uchwałodawczy gminy obowiązek wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Z literalnej wykładni ww. przepisu wynika, że miejscem, w którym powinny być umieszczane odłowione zwierzęta gospodarskie powinno być konkretne gospodarstwo rolne. W u.o.z. brak jest definicji "gospodarstwa rolnego", lecz zgodnie z art. 553 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.) za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W definicji tej nie mieści się Wydział Medycyny Weterynaryjnej Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego. Z art. 2 ustawy z dnia 9 lipca 1999 r. o utworzeniu Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1284.) wynika, że podstawowym kierunkiem działalności Uniwersytetu jest m.in. kształcenie oraz prowadzenie badań naukowych w zakresie nauk weterynaryjnych, rolniczych, technicznych. Ani z uzasadnienia uchwały, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, że w ramach działalności Wydziału Medycyny Weterynaryjnej Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego jest prowadzone gospodarstwo rolne, co mogłoby wskazywać, że Wydział Medycyny Weterynaryjnej UWM jest podmiotem uprawnionym w świetle art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., do zapewniania miejsca dla odłowionych zwierząt gospodarskich. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność uchwały w zakresie § 3 pkt 9, § 5 ust. 5 i § 13 oraz § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały. Złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Rada Miejska (w odpowiedzi na skargę) i skarżący (w piśmie z 7 lutego 2022 r.) złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.