II SA/Ol 75/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 27 października 2020 r. A.U. (dalej jako: "skarżąca") złożyła w Urzędzie Miasta Elbląga wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną – siostrą J. K. Decyzją z 10.12.2020 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Elbląga Starszy Specjalista w Departamencie Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w Elblągu (dalej jako: "organ I instancji"), odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną siostrą. Wskazano, że organ nie neguje faktu, że siostra jest osoba wymagającą opieki, ani tego, że skarżąca opiekę tę sprawuje, jednak odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oparto na podstawie art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż niepełnosprawność siostry powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia oraz z tego, że skarżącą posiada uprawnienie do emerytury. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z 18.01.2021 r. [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja powyższa, na skutek wniesionej przez pełnomocnika skarżącej skargi, została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 221/21. W motywach uzasadnienia wskazano, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury nie może automatycznie wykluczać możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad siostrą. Wyjaśniono, że w tej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującym jej prawie wyboru świadczenia, nie poinformowały o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały skarżącej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1304/21 oddalił skargę kasacyjną Kolegium. Po zwrocie akt do Kolegium uzupełniono podstępowanie wyjaśniające, w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, ze wskazaniem czynności pielęgnacyjnych wykonywanych przez skarżącą wobec siostry, stanu zdrowia siostry, itp. Po przedstawieniu uzupełniającego materiału sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia 14.11.2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad siostrą. W motywach uzasadnienia wskazano, że skarżąca jako siostra osoby wymagającej opieki należy do kręgu osób uprawnionych do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Jest ona jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad siostrą, bowiem J.K. jest osobą niezamężną, jej rodzice nie żyją. Niesporna pozostaje także okoliczność, że jest osobą legitymującą się orzeczeniem będącym odpowiednikiem orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym na stałe. Podstawy do braku możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego należy jednak upatrywać w konieczności uznania, że zakres sprawowanej przez nią opieki nad siostrą nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Wyjaśniono, że z treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że sam fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, tudzież niezdolności do samodzielnej egzystencji, nie jest wystarczające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro podstawową przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską, to oznacza, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż opieka taka wynika z prawnego i moralnego obowiązku wobec członka rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Chodzi zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wymieniony przez skarżącą zakres opieki (sprzątanie, przygotowywanie posiłków, umawianie wizyt lekarskich, robienie zakupów) - w ocenie Kolegium - nie jest na tyle absorbujące czasowo by uniemożliwić w ogóle podjęcie, choćby w częściowym wymiarze, przez nią zatrudnienia. Doświadczenie życiowe wskazuje, że robienie zakupów, sprzątanie mieszkania, czy też załatwianie spraw urzędowych bądź wyjścia do lekarza nie dokonuje się codziennie, zaś posiłki mogą być przygotowane wcześniej. Podkreślono, że choć siostra jest osobą chorą, to nie wymaga pomocy w codziennych czynnościach pielęgnacyjnych, czy samoobsługowych, jest osobą chodzącą, kontaktową. Czynności stanowiące pomoc siostry są często łączone - przy należytej organizacji - z aktywnością zawodową. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podnosząc powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną siostrą, a opieka ta uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Wskazał, że nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą nie jest wykonywana przez całą dobę, to tym samym nie można mówić o opiece stałej oraz długoterminowej. W opiece tej chodzi bowiem przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta, z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania), nie jest w stanie sobie sama zapewnić W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że rzeczona skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez pełnomocnika skarżącej w skardze, zaś Kolegium w odpowiedzi na skargę także zawnioskowało o taki tryb rozpoznania sprawy. Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uznając, że wobec pobierania przez stronę emerytury, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych takie świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. Podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia (przyjętą przez organ odwoławczy) stanowił zaś art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615, ze zm.) dalej jako: "u.ś.r.", zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z treści orzeczenia z dnia 20.01.1993 r. wydanego przez Obwodową Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia [...] wynika, że siostra skarżącej została zaliczona do pierwszej grupy inwalidzkiej z ogólnego stanu zdrowia, ze wskazaniem, że inwalidztwo istnieje od 09.1992 r. W orzeczeniu stwierdzono także, że stwierdzone schorzenia wykluczają zdolność badanego do zatrudnienia. Badany wymaga opieki osoby drugiej. Podkreślić w tym miejscu należy, stosownie do treści art. 3 pkt 21 lit. d) u.ś.r., że ilekroć jest w ustawie mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza to m.in. posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidów. Wobec powyższego wskazać pozostaje, że nie leży w kompetencji organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ocena stopnia samodzielności i stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, jak uczynił to organ odwoławczy, wskazując w uzasadnieniu decyzji na zakres samodzielnego funkcjonowania niepełnosprawnej i wyprowadzając z tego wniosek o zakresie wymaganej opieki. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), "Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. (...) niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy." Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej opieki przesądza więc o tym, że osobie niepełnosprawnej taka opieka jest niezbędna. Skoro jednak organ uznał za właściwe dokonanie oceny stopnia samodzielności osoby niepełnosprawnej i jego wpływu na możliwość sprawowania przez skarżącą opieki nad siostrą w sposób, który nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, to z całą pewnością nie mógł oprzeć się wyłącznie na wnioskach pracownika socjalnego zawartych w wywiadzie środowiskowym. Ocena rzeczywistego stanu zdrowia siostry skarżącej, zwłaszcza w kontekście możliwości jej samodzielnego funkcjonowania przez tę część dnia, którą skarżąca musiałaby poświęcić na pracę, powinna być oparta także o opinię medyczną, w szczególności biorąc pod uwagę schorzenia osoby wymagającej opieki. Organ odwoławczy stwierdził, że siostra jest osobą poruszającą się samodzielnie oraz kontaktową. Całkowicie pominięto jednakże rodzaj schorzeń na które choruje siostra skarżącej m.in. cukrzycę, która wymaga zapewnienia i zagwarantowania określonych wymogów, tak przy przygotowywaniu jak i spożywaniu posiłków. Kolegium w uzasadnieniu decyzji bezrefleksyjnie wskazało, że skarżąca może przygotowywać wcześniej posiłki i pozostawić je siostrze (ze schorzeniem [...]), nie wyjaśniono natomiast w żaden sposób, brak jakichkolwiek ustaleń, czy podopieczna jest w stanie samodzielnie takie posiłki spożywać bez nadzoru osoby drugiej, zwłaszcza jeśli uwzględni się informacje przedstawione na karcie 28 akt administracyjnych tej sprawy, gdzie wskazano częstotliwość czynności podczas opieki nad J.K. - m.in. wskazano na mierzenie poziomu cukru, podanie insuliny. Fakt, że siostra porusza się samodzielnie po mieszkaniu nie jest jednoznaczny z możliwością samodzielnego pozostawania w mieszkaniu, zwłaszcza przy podaniu leków czy spożywaniu posiłków, których ilość oraz czas podawania przy schorzeniu cukrzycy jest najistotniejszą kwestią. Do złożenia stosownych zaświadczeń lekarskich można było zobowiązać skarżącą, gdyż z jej oświadczenia wynika, że siostra pozostaje pod kontrolą lekarzy i uzyskanie tego typu dokumentów medycznych nie powinno nastręczać trudności. Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy umożliwiłby prawidłowe odniesienie się do tej okoliczności. Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, co zostało już wyartykułowane w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 27 kwietnia 2021 r sygn. II SA/Ol 221/21 oraz wyroku NSA z dnia 31 maja 2022 r. sygn. I OSK 1304/21, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostająca z tą opieką w związku przyczynowo- skutkowym rezygnacja, bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jako podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał brak związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną opieką, uznając, że czynności wykonywane przez nią w stosunku do siostry to w większości czynności, które powszechnie wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, również przez osoby pracujące i gospodarujące wspólnie z członkami rodziny. Konsekwencją tego stanowiska było uznanie, że w przypadku skarżącej istnieje realna możliwość połączenia pracy zawodowej z pomocą siostrze. W świetle zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego taką ocenę stanu faktycznego należy uznać co najmniej za przedwczesną i nieuprawnioną. Przede wszystkim, co wskazano już wyżej, nie należy do gestii organu ustalenie zakresu niezbędnej opieki wymaganej przez osobę niepełnosprawną, gdyż wynika on jednoznacznie z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ jest natomiast obowiązany ustalić faktyczny zakres sprawowanej opieki. W tym kontekście należy podkreślić, że przepisy procedury administracyjnej nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonania oceny tego materiału (art. 80 k.p.a.). Zwłaszcza, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy brakuje ustalenia, ile czasu skarżąca codziennie poświęca na opiekę nad siostrą. Ze znajdującego się w aktach oświadczenia skarżącej wynika, że poświęca opiece ok. 5 godzin dziennie przyjeżdżając do jej mieszkania. Przy czym już w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wskazano jednoznacznie, że siostra wymaga pomocy przy przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu, dozowaniu i podaniu leków, umawianiu wizyt lekarskich uczestnictwa podczas takich wizyt, robieniu zakupów i wszelkich opłat. W związku z powyższym należy doprecyzować, ile czasu w ciągu doby skarżąca poświęca na rzeczywistą opiekę nad siostrą i jakie czynności wymagają jej udziału. Jest to bowiem jedna z podstawowych okoliczności umożliwiających ocenę związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki co do wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Dalsze postępowanie organu w sprawie wynika wprost z poczynionych wyżej rozważań. O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c). rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2018 r. poz. 265)