II SA/Ol 750/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia w sprawie rozbiórki obiektu oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]"r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ I instancji", "PINB"), na podstawie art. 119 § 2, art. 121 § 4 i 5, art. 122 i art. 64a § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 oraz art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."), nałożył na E.Z. (dalej jako: "skarżąca"): 1. grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 2 września 2016 r. w wysokości 16.360 zł; 2. obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł oraz 3. wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni. W uzasadnieniu PINB wskazał, że działając jako wierzyciel, skierował do skarżącej upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, który nałożył decyzją z dnia "[...]" r., nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 2,4 m x 3,6 m z tarasem, wybudowanego na działce nr "[...]" w obr. S. gm. P., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji podał, że skarżąca wnosiła zarzuty przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu, jednak postanowieniem z dnia "[...]" r. PINB uznał zarzuty za bezzasadne, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ II instancji") utrzymał to postanowienie w mocy. PINB uznał, że wobec bezczynności zobowiązanej, zobligowany jest do zastosowania środka egzekucyjnego - grzywny w celu przymuszenia. Wyjaśnił, że w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego organ egzekucyjny dysponuje dwoma środkami egzekucyjnymi: grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym. Jednakże zgodnie z art. 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. PINB zważył, że grzywna w celu przymuszenia, wymierzana na podstawie art. 119 u.p.e.a., jest mniej dotkliwym środkiem egzekucyjnym, przede wszystkim dlatego, że nie ma charakteru karnego, lecz jedynie dyscyplinujący, a w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.), a ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części (art. 126 u.p.e.a.). Nie ma natomiast możliwości zwrotu kosztów poniesionych przy wykonaniu zastępczym. Organ I instancji przedstawił też sposób wyliczenia grzywny zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. Podał, że zgodnie z tym unormowaniem wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W związku z powyższym wysokość grzywny ustalono w oparciu o dokonane pomiary, wskazane w ostatecznej decyzji znak "[...]" z dnia "[...]" r. oraz w oparciu o komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 lutego 2017 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2016 r., która wyniosła 4.000 zł, tj. (2,4 m x 3,6 m + 3,28 x 3,6 m) x 1/5 x 4.000 zł = 20,45 m. x 1/5 x 4.000 zł = 16.360,00 zł W dniu 25 maja 2017 r. skarżąca wywiodła zażalenie na to postanowienie, w którym podniosła, że w lipcu 2016 r. dowiedziała się o uchwaleniu przez Radę Gminy zmian do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Zgodnie ze studium teren, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek, przeznaczony jest na cele rekreacji indywidualnej, a więc cele tożsame z istniejącą zabudową. W związku z tym wystąpiła o zmianę decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 154 k.p.a. Podała, że PINB decyzją z dnia "[...]" r. odmówił zmiany własnej decyzji, a decyzją z dnia "[...]" r. organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy. Zaznaczyła, że w dniu 21 grudnia 2016 r. wniosła w tej sprawie skargę do WSA w Olsztynie, która oczekuje na rozpatrzenie. Stwierdziła, że w takiej sytuacji dążenie organu do wykonania decyzji jest sprzeczne z interesem strony i interesem społecznym. Dodatkowo skarżąca przedstawiła obszernie zarzuty przeciwko decyzji odmawiającej zmiany nakazu rozbiórki. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia "[...]" r. WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podzielając w całości stanowisko PINB. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest prawomocna. Wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 78/17 prawomocnie oddalona została również skarga skarżącej na decyzję z dnia "[...]" r., odmawiającą zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę. WINB podniósł, że celem postępowania egzekucyjnego jest wyegzekwowanie od zobowiązanego wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. W ramach toczącego się postępowania organy egzekucyjne nie badają przesłanek i zasadności wydania aktu administracyjnego, z którego obowiązek wynika. Podkreślił, że decyzja PINB z dnia "[...]" r. pozostaje w obrocie prawnym, wobec czego organ egzekucyjny jest zobligowany do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. WINB potwierdził sposób wyliczenia grzywny przez organ I instancji, zauważając, że w aktualnym stanie prawnym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Komunikacie z dnia 23 maja 2017 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2017 r. wynosi 4424 zł. Uwzględnienie wyższej stawki przez organ II instancji skutkowałoby wymierzeniem wyższej grzywny, a więc rozstrzygnięciem na niekorzyść wnoszącego zażalenie, czego zakazuje art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca domagała się uchylenia postanowienia w przedmiocie grzywny, podnosząc takie same argumenty jak w zażaleniu. Przekonywała, że możliwa jest zmiana decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 154 k.p.a. Zarzuciła, że organy orzekające w ogóle nie odniosły się do szczególnego charakteru sprawy, błędnie uznając, że sama okoliczność, w której decyzja jest związana, jest przesłanką uniemożliwiająca jej zmianę. Tymczasem zmiana prawa lokalnego w postaci studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy, przewidującego zabudowę mieszkalną jednorodzinną lub rekreacji indywidualnej, umożliwia odtworzenie takiej samej zabudowy. Zatem rozbiórka jest sprzeczna z interesem strony, nadto nie realizowałaby w żadnej mierze interesu społecznego. Skarżąca wywiodła, że celem postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie jest penalizacja samowoli budowlanej, ale doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Stwierdziła, że zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, możliwa jest legalizacja w zgodzie z obowiązującym studium. Dlatego całkowicie błędne jest stanowisko organów odmawiające zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę. Podniosła, że jej słuszny interes przemawia za uchyleniem nakazu rozbiórki. Wskazała, że wydając decyzję o odmowie zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7 i art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że na etapie postępowania egzekucyjnego brak jest możliwości badania prawidłowości decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.). W zakresie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, PINB jest wierzycielem i organem egzekucyjnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez ten organ decyzji i postanowień. Natomiast istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Trzeba podkreślić, że prawem, ale i powinnością wierzyciela jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie oczywistym jest, że skarżąca jest zobowiązana do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji PINB z dnia "[...]" r., orzekającej o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego z tarasem, zlokalizowanego na działce nr "[...]" w S. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji wstrzymywał egzekwowanie obowiązku do czasu uprawomocnienia się decyzji nakazującej rozbiórkę, co nastąpiło dopiero w dniu 5 kwietnia 2016 r., na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1956/14 oddalającego skargę kasacyjną skarżącej. W dniu 30 czerwca 2016 r. PINB skierował do skarżącej upomnienie. W lipcu 2016 r. skarżąca, jak sama podaje, wystąpiła o zmianę decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 154 k.p.a. W dniu "[...]" r. PINB wydał decyzję odmowną, a następnie prawidłowo wszczął postępowania egzekucyjne, wystawiając w dniu 2 września 2016 r. tytuł wykonawczy. Następnie skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, które zostały rozpatrzone przez organy obu instancji i uznano je za niezasadne. W dniu 8 listopada 2016 r. stała się ostateczna decyzja odmawiająca zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę. Mimo tego, PINB w dalszym ciągu wstrzymywał działania egzekucyjne, oczekując, z uwagi na interes skarżącej, na rozpatrzenie skargi na decyzję z dnia "[...]" r. Wyrokiem z dnia 21 marca 2017r., sygn. akt II SA/Ol 78/17, tutejszy Sąd oddalił skargę. Skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia tego wyroku i stał się on prawomocny. Postanowieniem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1081/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżącej na postanowienie tutejszego Sądu w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku. W związku z tym wyczerpany został już przez skarżącą tryb weryfikacji ostatecznej decyzji z dnia "[...]" r. Na podstawie art. 134 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Rozpoznanie w granicach sprawy oznacza związanie podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Na zasadzie tego przepisu sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego, który podlegał odrębnemu zaskarżeniu. Dlatego Sąd jest związany rozstrzygnięciami zawartymi w powołanych prawomocnych decyzjach i nie może ich negować. Aktualny zatem pozostaje obowiązek rozbiórki, a wobec bezczynności skarżącej, PINB musiał zastosować środek dyscyplinujący w celu zapewnienia przestrzegania prawa i doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Wbrew przekonaniu skarżącej, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w gminie nie uprawniają do realizacji zabudowy, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących. Jest to akt planistyczny, który przedstawia uwarunkowania faktyczne i prawne terenu oraz określa dopuszczone przez władze gminy kierunki przeznaczenia terenu. Na podstawie studium opracowany zostaje następnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dopiero konkretyzuje wiążąco przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (art. 9 ust. 5 i art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). Także wysokość nałożonej grzywny mieści się w ramach określonych w art. 121 u.p.e.a. W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Stosownie do art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zasady te uwzględnia wymierzona grzywna. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.