II SA/Ol 752/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie regulaminu funduszu zdrowotnego dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu "[...]" Rada Powiatu podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie przyjęcia regulaminu funduszu zdrowotnego dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Powiat, powołując się na treść art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym oraz art. 72 ust. 1 w zw. z art. 91d pkt. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. – Karta Nauczyciela. Na powyższą uchwałę skargę wniósł pełnomocnik Wojewody, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu wskazano, że zapis § 3 tejże uchwały stanowi, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W ocenie Wojewody jednak uchwała podjęta na podstawie art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela zawiera reguły o charakterze abstrakcyjnym, gdyż nie wyczerpują się one w jednostkowym stosowaniu. Zakres podmiotowy uchwały dotyczy wszystkich szkół, dla których organem prowadzącym jest dana jednostka samorządu terytorialnego. Zatem adresatem przedmiotowej uchwały jest bliżej nieoznaczony krąg osób, którymi są nauczyciele zatrudnieni w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat. Wobec powyższego uchwała ta – jako zawierająca przepisy powszechnie obowiązujące - winna być jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wskazano, iż stosownie do art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 tejże ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy. Wobec braku zastosowania odpowiedniego trybu wejścia w życie przedmiotowej uchwały skarżący podniósł, iż rażąco narusza ona powołane w uzasadnieniu skargi przepisy. Błędne określenie daty wejścia w życie uchwały powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Powiatu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowa uchwała jest adresowana do określonego kręgu adresatów, tj. nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Powiat, a tym samym nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie stanowi aktu prawa miejscowego. Podniesiono, iż brak jest poglądów doktryny jak i publikowanych orzeczeń sądowych co do charakteru zaskarżonej ustawy. Zdaniem pełnomocnika Rady okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż regulamin wynagradzania nauczycieli, uchwalany na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, jest aktem prawa miejscowego, a także fakt iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu za taki akt uznał uchwałę organu prowadzącego szkołę ustalającą, na podstawie art. 42 ust.7 Karty Nauczyciela, tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli nie może przesądzać, iż aktem prawa miejscowego jest także przedmiotowy regulamin. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jego podjęcia, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady powiatu określa przepis art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), który stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu nadzoru, który zakwalifikował przedmiotową uchwałę jako akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz. 718 z późn. zm.). Wprawdzie brak jest orzecznictwa sądowego, a także poglądów doktryny odnoszącego się do charakteru uchwał podejmowanych na podstawie znowelizowanego z dniem 1 stycznia 2007r. art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006r., nr 97, poz. 674 ze zm.), jednakże można w tym zakresie posiłkować się orzeczeniami sądowymi podjętymi na podstawie innych przepisów Karty Nauczyciela, upoważniających organy prowadzące szkołę do wydawania określonych regulaminów. Jako przykład należy wskazać wyrok z dnia 1 marca 2001 roku (sygn. akt SA/Bk 1532/00, OSP z 2002r. Nr 11 poz. 138), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że regulamin wynagradzania nauczycieli uchwalony przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006r., nr 97, poz. 674) ma charakter prawa miejscowego, a także uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2001 roku (Sygn. akt OPS 7/01, ONSA 2002/1/8), w której przyjęto, że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, obejmujący swoim zasięgiem więcej niż jedną szkołę, ma charakter normatywny i nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu art. 77² § 1 Kodeksu pracy. W uzasadnieniach powołanych orzeczeń zawarto rozważania dotyczące cech charakteryzujących akt prawa miejscowego. W niniejszej sprawie zaś podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie charakteru prawnego zaskarżonego regulaminu. Należy zatem wskazać, iż w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2001r. Sąd podniósł, iż każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli "nie konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Z kolei w piśmiennictwie (Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 str.68-67) wskazuje się, iż akt prawa miejscowego stanowi podstawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które go ustanowiły, na podstawie i w granicach ustaw. Stanowiony jest on przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Jako źródło prawa powszechnie obowiązującego akt prawa miejscowego charakteryzuje się tym, że może regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów: obywateli, wszelkich instytucji i organizacji publicznych oraz prywatnych. Adresatami aktów prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie, jak np. właściciele nieruchomości, osoby prowadzące działalność gospodarczą, nauczyciele. Podkreśla się także, iż akty prawa miejscowego jako akty prawotwórcze powszechnie obowiązujące muszą zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia, czy też nazwy. Natomiast abstrakcyjność norm wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Jak podaje zaś B. Dolnicki w: Ustawa o samorządzie powiatowym. (Komentarz, Zakamycze 2005) cechą odróżniającą akt normatywny generalny od aktu indywidualnego jest to, że akt administracyjny indywidualny reguluje prawne stosunki między organem a adresatem aktu w indywidualnym przypadku, zaś akt normatywny ustala normę prawną mającą regulować pewnej kategorii stosunek społeczny, mogący powstać między organem a każdą nieznaną z góry jednostką. Podobne stanowisko prezentowane jest również w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 5 kwietnia 2002r. (sygn. akt I SA 2160/01, LEX nr 81765) wskazano, iż charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako prawa miejscowego. Jeżeli więc akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest to akt prawa miejscowego. Także w wyroku z dnia 10 lipca 2001r., (sygn. akt SA/Wr 2729/00) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż regulaminy nie są aktami autonomicznymi, gdyż swoją podstawę mają w przepisach ustawowych, a ich wydanie jest obowiązkowe, bowiem zwrot "organ określa" oznacza nałożenie obowiązku, tyle że w postaci pozornie opisowej. Ponadto zaznaczono, że regulaminy mają charakter aktów wykonawczych, zawierają normy generalne i abstrakcyjne, których adresatami są pracodawcy oraz pracownicy zatrudnieni u tych pracodawców i które to normy nakładają obowiązki na pracodawców, jednocześnie dając określone uprawnienia pracownikom. Mając na względzie powyższe uwagi należy stwierdzić, iż zaskarżony regulamin zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy, przesądzające o jego charakterze prawnym jako aktu prawa miejscowego. Uchwała Rady Powiatu z dnia "[...]", określająca regulamin funduszu zdrowotnego dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Powiat, została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 72 ust. 1 w zw. z art. 91d ustawy – Karta Nauczyciela. Zgodnie z przywołanymi przepisami organy prowadzące szkoły określają w drodze uchwały rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli oraz warunki i sposób ich przyznawania. Obowiązek ten wykonuje w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez powiat - rada powiatu. Bezspornym jest zatem fakt, iż zaskarżona uchwała zawierająca omawiany regulamin została uchwalona na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach. Analiza treści art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela wskazuje jednoznacznie, że organy prowadzące szkoły są zobowiązane do przeznaczania corocznie w budżetach na pomoc zdrowotną dla nauczycieli odpowiednich środków finansowych, a także określenia rodzajów świadczeń oraz warunków i sposobu ich przyznawania. Wydane na tej podstawie regulaminy mają zatem charakter aktów wykonawczych, bowiem zmierzają do wykonania przepisu szczególnego. Przy czym podstawą prawną przedmiotowego regulaminu stanowi z jednej strony upoważnienie ogólne zawarte w ustawie ustrojowej, czyli ustawie o samorządzie powiatowym, z drugiej zaś – upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej – Karcie Nauczyciela. Za uznaniem, iż przedmiotowy regulamin ma charakter aktu prawa miejscowego przemawia także krąg jego adresatów. Zgodnie z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela, regulamin ten ma obejmować nauczycieli wszystkich szkół prowadzonych przez daną jednostkę samorządową. Nie można zatem przyjąć, iż uchwała ta dotyczy zamkniętego kręgu osób, przeciwnie – jej adresatem jest nieoznaczony krąg osób, obejmujący nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat. Co więcej stosownie do art. 72 ust. 4 Karty Nauczyciela uprawnienia, które nadaje regulamin pracownikom szkoły, odnoszą się również do nauczycieli, którzy przeszli na emeryturę lub rentę, gdyż do takich osób także – jak wskazuje zapis § 2 pkt 5 – odnosi się przedmiotowy regulamin. Zatem krąg adresatów tego regulaminu jest określony bardzo szeroko i nie wyczerpuje się on w jednostkowym stosowaniu. Reasumując powyższe rozważania, należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała rady powiatu w sprawie przyjęcia regulaminu funduszu zdrowotnego dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Powiat wypełnia cechy aktu prawa miejscowego. To z kolei przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach jego stanowienia i ogłaszania. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Kwestie ogłoszenia i wejścia w życie aktów prawa miejscowego reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718, ze zm). Zgodnie z art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Dla aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy jest to wojewódzki dziennik urzędowy. Moment wejścia w życie aktów prawa miejscowego reguluje art. 4 przedmiotowej ustawy, który wprowadził generalną zasadę, iż akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zatem zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna podlegać ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa. Ponadto data jej wejścia w życie winna być ustalona zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niespełnienie tych wymogów, określonych zarówno w art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, jak i w art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.