II SA/Ol 753/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi H.A. i F.A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej W. Z. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego – domu jednorodzinnego usytuowanego przy ulicy A w "[...]". W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja Prezydenta rażąco naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1 b i c w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118), który nakładał na organ udzielający pozwolenia na budowę obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz innymi przepisami. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja z dnia "[...]" jest niezgodna z decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]", ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji, przebudowie i rozbudowie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej przy ulicy A w "[...]", która nie obejmowała nadbudowy projektu. Ponadto usytuowanie tej inwestycji naruszało wymogi § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dniu 23 października 2006r. inwestor przedłożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta "[...]" ekspertyzę techniczną w sprawie doprowadzenia budynku przy ulicy A do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156/2006 poz. 1118) nakazał W. Z. wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy A w "[...]", do stanu zgodnego z przepisami zawartymi w warunkach technicznych w terminie do 10 maja 2007r. na podstawie sporządzonej ekspertyzy technicznej. Pismem z dnia 2 kwietnia 2007r. odwołanie od ww. decyzji wnieśli H. i F. A.. Zarzucili tej decyzji naruszenie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem odwołujących się zaskarżona decyzja w sposób niedopuszczalny zastąpiła pozwolenie na budowę. Z charakteru takiej decyzji mogły wynikać tylko roboty zabezpieczające. Tymczasem zakres robót wymienionych w decyzji nie miał na celu zabezpieczenia budynku tylko jego adaptację. Poza tym ekspertyza techniczna, na którą powołuje się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie może być podstawą robót budowlanych. Według H. i F. A. stan zgodny z prawem, przy braku pozwolenia na budowę, to stan przed podjęciem robót budowlanych. Ponadto z uwagi na stan techniczny i przeznaczenie obiektu, zasadna jest jego rozbiórka i ewentualne usytuowanie nowego obiektu zgodnie z przepisami. Zdaniem odwołujących się, znajdujący się na działkach "[...]" i "[...]" budynek gospodarczy powinien być przeznaczony do rozbiórki i jest zagrożony zawaleniem. Nie zgadzają się oni również z narzuconymi w decyzji postanowieniami, gdyż ich wykonanie spowoduje powstanie obiektu nie spełniającego podstawowych wymagań estetycznych. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Ocenił przy tym działania organu I instancji jako prawidłowe. Podkreślił ponadto, że organ I instancji miał obowiązek zastosować w przedmiotowej sprawie tryb postępowania przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2. ustawy Prawo budowlane. Inwestor prowadził bowiem roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku inwestor, który prowadził roboty budowlane na podstawie decyzji ostatecznej, nie może być traktowany jako sprawca samowoli budowlanej. Nie ma więc w takiej sytuacji zastosowania tryb określony w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane czyli orzeczenie o rozbiórce obiektu budowlanego. Organ I instancji postąpił więc właściwie wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego spowoduje doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto zdaniem organu odwoławczego z pisma Urzędu Miasta z dnia 16 stycznia 2007r. wynika, że działki, na których znajduje się obiekt budowlany nr "[...]" i nr "[...]" przy ulicy A znajdują się według planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością rozbudowy, nadbudowy i modernizacji. Skargę na powyższą decyzję wywiedli H. i F. A., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wskazali także, że budynek W. Z. nigdy nie był budynkiem mieszkalnym, tylko gospodarczym. Według skarżących decyzje obu organów w sposób niedopuszczalny zastąpiły pozwolenie na budowę, ponieważ zakres robót w nich wymieniony dotyczy budowy elementów konstrukcyjnych. Ich zdaniem stan techniczny i przeznaczenie obiektu uzasadniają konieczność jego rozbiórki. Natomiast wykonanie robót przewidzianych w decyzji spowoduje powstanie obiektu odbiegającego od podstawowych norm estetycznych. H. i F. A. podnieśli również, że nigdy nie doszło do przekształcenia nieruchomości zajmowanej przez W. Z. na nieruchomość mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że W. Z. nie może być traktowany jako sprawca samowoli budowlanej, w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie mogła mieć zastosowania przewidziana w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, rozbiórka obiektu budowlanego. Organ I instancji prawidłowo zobowiązał W. Z. do wykonania obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt Prawa budowlanego czyli wykonania robót w oparciu o ekspertyzę techniczną w sprawie doprowadzenia budynku wznoszonego w "[...]" przy ulicy A do stanu zgodnego z przepisami zawartymi w warunkach technicznych, opracowaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Z akt sprawy wynika, iż jest to budynek mieszkalny, wydana decyzja nie zastępuje pozwolenia na budowę, a stanowi podstawę do prowadzenia robót zmierzających do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Pełnomocnik uczestnika postępowania wskazała, że W. Z. nabył wskazaną nieruchomość w dniu 5 sierpnia 2002r. na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego sporządzonego przez notariusza., w którym jako przedmiot sprzedaży wymieniono budynek mieszkalny oraz związane z nim prawo wieczystego użytkowania działek gruntu. Przeznaczenie budynku nigdy nie było też kwestionowane przez organ udzielający pozwolenia na przebudowę ani przez organ nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na wstępie rozważań należy rozróżnić sytuację, w której budowa obiektu budowlanego została rozpoczęta bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od tej, kiedy rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona czyli przestała funkcjonować w obrocie prawnym. W pierwszej sytuacji niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę, gdyż w myśl art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) należy wszcząć postępowanie zmierzające do usunięcia samowoli budowlanej. W drugiej zaś sytuacji zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem.( wyrok NSA z 27 marca 2007r., II OSK 525/06) W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy bezsprzecznie mamy do czynienia z sytuacją, w której roboty budowlane związane z rozbudową i modernizacją budynku mieszkalnego przy ulicy A w "[...]" zostały wykonane na podstawie i w trakcie obowiązywania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. Z. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę domu mieszkalnego jednorodzinnego pod wskazanym wyżej adresie. W takim przypadku więc, zgodnie ze stwierdzeniami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2005r. (II OSK 19/05), art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast zgodnie z zasadą zawartą w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane można nakazać rozbiórkę w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2000r., IV SA 394/1998). Wobec tego inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. ( tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2001r., IV SA 952/1999). W. Z. pozwoleniem na budowę legitymował się nie tylko w czasie rozpoczęcia prac budowlanych, ale wszystkie prace budowlane wykonane do października 2005 roku wykonał na podstawie obowiązującego wówczas pozwolenia na budowę. Dopiero decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "...]" roku stwierdzała nieważność decyzji z dnia "[...]" udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego. Wówczas inwestor wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, dlatego w tym miejscu raz jeszcze podkreślić należy, iż w takiej sytuacji w żadnym przypadku nie można było uznać, iż roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej, a do stanu zgodnego z prawem można doprowadzić tylko poprzez zburzenie tego co zostało wybudowane po 7 kwietnia 2003 roku. Nie mają racji skarżący, podnosząc, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" zastępuje pozwolenie na budowę. Sankcjonuje ona jedynie wykonanie konkretnych robót budowlanych w celu doprowadzenia już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a konkretnie do wypełnienia wymogów § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim wyroku z dnia 25 listopada 2004r. ( IV SA 2262/2003) nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. obniżenia wysokości budynków. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie organy dopełniły tego obowiązku i opierając się na ekspertyzie profesjonalisty posiadającego odpowiednie uprawnienia, precyzyjnie wskazały zakres robót i czynności, które inwestor powinien wykonać w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w terminie do 10 maja 2007r. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej przedstawionych na rozprawie dotyczących niewykonania robót budowlanych określonych w zaskarżonej decyzji, Sąd nie rozstrzyga czy są one słuszne, gdyż nie jest to przedmiotem postępowania. Należy jednak zauważyć, że po upływie terminu na wykonanie nałożonych obowiązków organ sprawdza, czy zostały wykonane prace określone w jego decyzji. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części w myśl art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też jeżeli zarzut skarżącej dotyczący niewykonania czy też błędnego wykonania robót budowlanych jest słuszny to właściwy organ z pewnością nie wyda decyzji o stwierdzeniu wykonania nałożonych obowiązków, ale `zobowiązany będzie to uczynić w odrębnym postępowaniu. Ponadto, nie są zasadne zarzuty skarżących jakoby wskazany przez nich budynek będący własnością W. Z. był budynkiem gospodarczym, a nie mieszkalnym. Z akt sprawy wynika, że W. Z. nabył przedmiotową nieruchomość w dniu 5 sierpnia 2002r. na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego sporządzonego przed notariuszem, w którym jako przedmiot sprzedaży wskazano budynek mieszkalny oraz związane z nim prawo wieczystego użytkowania działek gruntu. Poza tym dla tego budynku prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w Olsztynie księga wieczysta, KW pod numerem "[...]" i widnieje w niej prawo własności budynku mieszkalnego. Należy zgodzić się tu z organem II instancji, że status przedmiotowej nieruchomości nie był kwestionowany, gdyż w 2003r. wydano wobec niej pozwolenie na budowę. Nie kwestionowały go także organy nadzoru budowlanego. W związku z tym niezasadne są zarzuty skarżących, iż zakres robót wymienionych w zaskarżonej decyzji ma na celu adaptację budynku gospodarczego i wymaga pozwolenia na budowę. Niesłuszny jest też zarzut skarżących, mówiący, że nigdy nie doszło do przekształcenia nieruchomości zajmowanej przez W. Z. na nieruchomość mieszkaniową, ponieważ w realiach niniejszej sprawy nie było to konieczne. Nieruchomość ta miała już bowiem status budynku mieszkalnego. Ponadto z pisma Urzędu Miasta z dnia 16 stycznia 2007r. wynika, że działki, na których znajduje się budowlanek nr "[...]" i nr "[...]" przy ulicy A znajdują się według planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością rozbudowy, nadbudowy i modernizacji. Odnosząc się natomiast do podniesionych przez skarżących kwestii estetycznych budynku to trzeba wskazać, że pieczę nad tym zobowiązane są trzymać uprawnione organy kontroli budowlanej. Ponadto rozwiązania estetyczne budynków mieszkalnych są pochodną rozwiązań ustawowych. Tak więc jeżeli nieruchomość posadowiona jest zgodnie z przepisami dotyczącymi zagadnień architektonicznych i budowlanych to tym samym spełniać będzie niezbędne standardy estetyczne, a na obecnym etapie postępowania nie podstaw do wysuwania twierdzeń, że te standardy zostaną naruszone. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.