II SA/Ol 753/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi I.B na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Rada Miasta podjęła w dniu 6 września 2006r. uchwałę nr "[...]" w sprawie uchwalenia: "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", ul. "[...]"". W dniu 19 listopada 2010r. (data wpływu pisma do organu) do Rady Miasta wpłynęło pismo I. i K. B., reprezentowanych przez pełnomocnika – r.pr. A. K. - w którym wezwano organ, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z prawa własności nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym nr "[...]" w O. przy ul. L., stanowiących działki gruntu nr "[...]" i "[...]" poprzez przeznaczenie ich w części na cele publiczne – zieleń parkową i rekreacyjną, a także ciąg pieszy łączący ul. L. z brzegiem jeziora D. z mocy wyżej wskazanej uchwały Rady Miasta. Podniesiono, że z celem publicznym łączy się nierozerwalnie ogólna dostępność terenu dla nieograniczonego kręgu korzystających na równych prawach, która nie jest akceptowana przez właścicieli nieruchomości, co narusza ich prawa skutkujące brakiem możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z wolą i planowanym przeznaczeniem. Wskazano, że realizację celu publicznego w odniesieniu do terenu stanowiącego własność innej osoby można prowadzić dopiero po nabyciu prawa rzeczowego, bądź obligacyjnego. Podniesiono, że wola właścicieli nieruchomości co do sposobu zagospodarowania nieruchomości została wyrażona w piśmie z dnia 13 maja 2003r., złożonym w urzędzie miasta, a propozycja ta nie tylko nie została uwzględniona, ale nieruchomość została przeznaczona w części na cel publiczny, skutkujący utratą walorów użytkowych nieruchomości. Podano, że ustalenie przebiegu ścieżki pieszej przez teren nieruchomości nie tylko rażąco narusza prawo własności, ale nie zasługuje na uwzględnienie taka koncepcja organu, gdyż gmina O. jest właścicielem nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomościami skarżących i ciągi piesze mogą być lokalizowane po obydwu stronach nieruchomości terenem gminnym. W ocenie skarżących ustalenie przebiegu ciągów pieszych terenem gminnym zapewnia bardziej racjonalne dojście do jeziora stworzonym układem komunikacyjnym. Ponadto zarzucono, że gmina O. naruszając prawo własności skarżących zapewniła sobie brak obciążenia własnych nieruchomości traktami komunikacyjnymi co umożliwi rozporządzanie nimi w sposób pełniejszy, aniżeli obciążonymi celami publicznymi. Taka praktyka jest nie tylko sprzeczna z prawem, ale także dąży do przerzucania ciężaru publicznego na osobę trzecią w sposób ukierunkowany na własną korzyść gminy. Pismem z dnia 24 listopada 2010r. Przewodniczący Rady Miasta podał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 6 grudnia 2010r. I. i K. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą uchwałę. Zarzucili bezzasadne naruszenie przysługującego skarżącym prawa własności działek nr "[...]", stanowiących przed podziałem działkę "[...]", poprzez przeznaczenie jej w części na cel publiczny, co skutkuje brakiem możliwości wykonywania prawa i korzystania z nieruchomości zgodnie z jej zakładanym przeznaczeniem w warunkach pełnej celowości i racjonalności alternatywnego zlokalizowania zwłaszcza ciągu pieszego. Powtórzyli argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wskazując że zapisy planu czynią nieruchomość całkowicie bezużyteczną w zakładanym przez właściciela zakresie przez jej przedzielenie przez funkcję publiczną. Postanowieniem tut. Sądu z dnia 29 lipca 2014r. skarga K. B. została odrzucona. W związku z tym w niniejszej sprawie Sąd rozpatrywał wyłącznie skargę I. B. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie lub o oddalenie. Podniósł, że ustawodawca przyznał gminom tzw. władztwo planistyczne, z czego skorzystał organ uchwalając przedmiotowy plan. Skarżący może zaś dochodzić roszczeń wynikających ze skutków wejścia w życie uchwały. Zakwestionowano interes prawny skarżących podnosząc jednak, że nawet gdyby taki interes mieli, to brak naruszenia prawa powoduje, że ich skarga winna być oddalona. W piśmie z dnia 4 lutego 2011r. Przewodniczący Rady Miasta uzupełnił argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że procedura uchwalania przedmiotowego planu została wszczęta uchwałą rady miasta z dnia 29 stycznia 2003r. Ogłoszenie o treści uchwały zamieszczone zostało w prasie lokalnej oraz wywieszone w urzędzie miasta. W trakcie procedury wpłynął wniosek od skarżącego K. B. o przeznaczenie jego terenu na pensjonat, kawiarnię i restaurację, parking i camping oraz centrum rekreacyjno-sportowe. Wpływały także inne wnioski, w tym dotyczące przeznaczenia terenu przyległego do jeziora D. na funkcję rekreacyjną. Organ musiał zatem przeanalizować interesy i wnioski wszystkich mieszkańców, a nie tylko właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Należało także uwzględnić wnioski właściwych organów oraz wydziałów merytorycznych. Zaproponowana treść planu ważyła interesy wszystkich mieszkańców oraz zawierała uzgodnienia właściwych organów. Tekst planu został wyłożony do publicznego wglądu i w ustawowym terminie skarżący nie wnieśli żadnych uwag do planu. W związku z tym w ocenie organu nie doszło do naruszenia prawa własności skarżących. Dokonując przeznaczenia terenu w planie miejscowym wzięto pod uwagę nie tylko interes właściciela, ale też wspólnoty mieszkańców. Z tego powodu tylko część nieruchomości, a nie całość, została przeznaczona na cele publiczne. Wskazano, że władztwo planistyczne zostało przyznane gminie po to, by równoważyć interesy mieszkańców i interesy właścicieli nieruchomości, jednak w niektórych sytuacjach interes mieszkańców przeważa w części nad interesem właściciela. W ocenie organu obowiązujące postanowienia planu stanowią długo wypracowany kompromis między sprzecznymi interesami. Wskazano przy tym, że skarżący nie skorzystali z prawa do złożenia uwag do planu, a tym samym organ przed uchwaleniem planu nie uzyskał żadnej informacji, że właściciel nieruchomości jest niezadowolony z przyjętych rozwiązań. W ocenie organu nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, a skarżący mogą skorzystać z roszczeń przyznanych przez ustawodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została zawarta w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Z istoty takiej kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z tym, skuteczność takiej skargi uzależniona jest od wykazania, iż nastąpiło naruszenie prawa, mające wpływ na sytuację prawną skarżącego. Tym samym legitymacja skargowa została związana z subiektywnym przekonaniem danego podmiotu, iż został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995r. (IV SA 346/93, ONSA 1996 nr 3 poz. 125) naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga po stronie skarżącego wykazania, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2105/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanką skutecznego wniesienia przez legitymowany podmiot skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, jest nie tylko wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego, ale także uprzednie wezwanie organu uchwałodawczego gminy do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżąca skutecznie wyczerpała tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedziła wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 19 listopada 2010r.), jak również zachowała termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O., ul. "[...]" w części obejmującej nieruchomość należącą do skarżącej. Przy czym skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego w tym, że zgodnie z zapisami kwestionowanego planu miejscowego część należącej do niej nieruchomości została przeznaczona na cele publiczne – zieleń parkową i rekreacyjną, a także ciąg pieszy, co w rażąco narusza jej prawo własności. Należy zatem przede wszystkim wyjaśnić, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Także Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem nie jest ono prawem absolutnym (ins infinitum), a więc prawem niczym nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby (...) do naruszenia interesów innych podmiotów (por. wyrok z 20 kwietnia 1993 r., sygn. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8). Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają między innymi z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, dalej jako: u.p.z.p.). Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem organom gminy przysługuje tzw. władztwo planistyczne, co oznacza że mają prawo do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Władztwo planistyczne wynikające z powołanych przepisów oznacza prawo do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, realizowane w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku zatem z uchwaleniem planu miejscowego mogą się pojawiać ograniczenia w prawie własności. Jeżeli mieszczą się one w przyznanych ustawowo ramach, to nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 796/12, LEX nr 1216768). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie gmina nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Przede wszystkim nie jest słuszny zarzut, że gmina nie może przeznaczać na cele publiczne nieruchomości, co do których nie ma tytułu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie, przyjmuje się, że uchwalając plan miejscowy rada gminy może określone tereny przeznaczać na cele publiczne niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów. Brak zgodności zamierzeń skarżącej, co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją, która choć chroni własność indywidualną to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem (zob. wyroki NSA sygn. akt IV SA 514/2003, IV SA 237/2001, Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, W-wa 2003, str. 90). Nie można także podzielić zarzutu, że wprowadzone zapisy planu uniemożliwiają zagospodarowanie działki zgodnie z zamierzeniami właścicieli. Należy bowiem wskazać, że w takcie przygotowania planu miejscowego mąż skarżącej – K. B. zawnioskował o przeznaczenie nieruchomości na pensjonat, kawiarnię i restaurację, parking i camping oraz centrum rekreacyjno-sportowe. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze wniosek ten został uwzględniony. Teren przedmiotowej nieruchomości został bowiem w części objęty oznaczeniami 1 UT, 2 UT – przeznaczenie podstawowe – zabudowa usług turystyczno-rekreacyjnych, przeznaczenie dopuszczalne – funkcje mieszkaniowe. Jednocześnie należy jednak pamiętać, że – jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę – uchwalając plan miejscowy należy wyważyć nie tylko interes właściciela nieruchomości, ale także interes wspólnoty mieszkańców. W ocenie Sądu kompromis pomiędzy tymi interesami, wyrażony w zapisach planu miejscowego - nie narusza granic władztwa planistycznego. Wprawdzie wprowadzony zapis odnośnie ciągu komunikacyjnego może ograniczyć możliwość korzystania z działki, ale biorąc pod uwagę usytuowanie tego ciągu (w dodatku orientacyjne), a także rozmieszczenie terenów z dopuszczalną, wyżej określoną, zabudową - nie można stwierdzić, że zapis ten całkowicie uniemożliwia jej zagospodarowanie. Należy przy tym podkreślić, że nieruchomość należąca do skarżącej nie tylko położona jest w historycznej części miasta, ale także blisko jeziora i przeznaczenie tego rodzaju terenów na cele rekreacyjne, służące całej lokalnej społeczności mieści się w granicach uprawnień gminy. Taki sposób zagospodarowania jest także zgodny ze Studium dla tego terenu, w którym – zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wyrysem ze Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego O. – przewidziano teren zieleni. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że w odniesieniu do kwestionowanego przez skarżącą terenu oznaczonego jako 1 ZUR – teren zieleni urządzonej parkowej i rekreacyjnej, wprowadzono zapis o możliwości urządzenia we wspólnym zagospodarowaniu odpowiednim dla funkcji 1UT i 2UT. Zapis taki pozwala na możliwość skomponowania tego terenu razem z należącą do skarżącej działką, co z kolei wpływa na zachowanie ładu przestrzennego. Trudno zatem uznać, że narusza to władztwo planistyczne gminy. Nie jest także zasadny zarzut, że gmina nie przeznaczyła swoich terenów na ciągi piesze, gdyż takie ciągi komunikacyjne, umożliwiające dojście do jeziora, znajdują się nie tylko na działce skarżącej. Przy czym tereny przylegające bezpośrednio do jeziora D. zostały już w dużej mierze zagospodarowane przez gminę – co jest faktem znanym sądowi notoryjnie - a biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania brzegów jeziora należy umożliwić także dojście do niego. Dodatkowo należy skarżącej wyjaśnić, że uchwalenie planu miejscowego nie jest równoznaczne z przejęciem własności przedmiotowej nieruchomości, nawet w części przeznaczonej na cele publiczne. Ponadto – jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę - jeżeli w ocenie skarżącej w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właścicielowi nieruchomości służą roszczenia, o których mowa w art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.). Kwestie te są jednak rozstrzygane w odrębnym postępowaniu. Reasumując powyższe rozważania, Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, bowiem nie został naruszony interes prawny skarżącej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił. ----------------------- 8