II SA/Ol 754/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2020 r. M. G. (dalej jako: "skarżący", "strona"), zwrócił się do Starosty S. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Starosta") o zmianę kwalifikacji działki nr "[...]" obr. L. w całości lub częściowo na działkę rolną. Decyzją z dnia "[...]" r. Starosta odmówił zmiany użytku gruntowego z "B" na "R IVa" na działce nr "[...]", położonej w obrębie L., gm. P., wyjaśniając, że zmiany dokonano w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów, a podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności. Z dokumentacji wynika, że na przedmiotowej działce grunt oznaczony jest jako tereny mieszkaniowe oraz budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości określony został jako budynek mieszkalny, o głównej funkcji dom letniskowy. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa "[...]" (dalej jako: "organ odwoławczy", "WINGK"), uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że Starosta w toku postępowania nie podjął niezbędnych działań zmierzających do zweryfikowania danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia "[...]" r., Starosta, na podstawie art. 7d pkt 1, art. 20, art. 24 ust. 2c i art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 z późn. zm.), dalej jako: "p.g.k." oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393 z późn. zm.), dalej jako: "rozporządzenie" ponownie orzekł o odmowie zmiany użytku gruntowego z "B" (tereny mieszkaniowe) na "R IVa" (grunty orne) na działce nr "[...]"położonej w obrębie L., gm. P. W uzasadnieniu decyzji obszernie opisano przebieg postępowania modernizacji gruntów i budynków i wskazano, że w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków zmieniono powierzchnię z "0,0800 ha" na "0,0834 ha" oraz użytek gruntowy z "Bi" na "B". W kartotece budynku dokonano modyfikacji środków trwałych z "pozostałe budynki mieszkalne" na "budynki mieszkalne" oraz uzupełniono o główną funkcję budynku "dom letniskowy". Organem kompetentnym w sprawie określania funkcji budynku w świetle przepisów prawa budowlanego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wypowiada się w sprawie funkcji budynku. Stwierdzono, że działka nr "[...]" jest zabudowana budynkiem innym niemieszkalnym. Od powyższej decyzji, w przepisanym terminie, odwołał się skarżący, wyjaśniając że klasyfikację zmieniono bez jego wiedzy. O zmianie użytku jego działki dowiedział się z decyzji Burmistrza P. w sprawie podatku od nieruchomości, w której zażądano od niego zapłacenia podatku według aktualnej stawki za 5 lat wstecz. Podniósł, że w ubiegłych latach zgłaszał się do Urzędu Gminy P. w sprawie podatku, ale zbywano go i nie poinformowano o modernizacji gruntów. Wyjaśnił, że nie zmienił sposobu użytkowania działki od dnia nabycia, nadal rośnie tam trawa, zioła i krzewy, a budynek wzniesiony w 1997 r. nie ma otworów okiennych, żadnych instalacji i pełni rolę przechowalni sprzętu. Charakter budynku potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego, stwierdzając, że "zdaniem organu jest to budynek o charakterze gospodarczym". Zarzucił, że ponowne postępowanie prowadzone przez Starostę nic nie wyjaśniło, a on nadal nie zna dokładnej daty przekształcenia jego działki z gruntów rolnych na budowlane. Decyzją z dnia "[...]" r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że procedura przeprowadzania modernizacji uregulowana w przepisie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje indywidualnego informowania właścicieli nieruchomości o podejmowanych działaniach, a obowiązek informacyjny organu sprowadza się do podania informacji o kolejnych etapach postępowania, poprzez podanie do publicznej wiadomości. Wobec tego, pismo strony prawidłowo potraktowano jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją. Wyjaśniono, że zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych następuje na podstawie kryteriów określonych w załączniku nr 6 do rozporządzenia; przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem, w związku z czym stwierdzono, że grunty zajęte pod budynki oraz położone w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków, wykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby ich zaliczenie do innej grupy użytków, oznacza się jako grunty rolne zabudowane – Br, tereny mieszkaniowe – B, tereny przemysłowe Ba albo inne tereny zabudowane – Bi. Podano, że strona w żadnym z pism nie informowała o rolniczym charakterze przedmiotowej nieruchomości, a jedynie stwierdziła, że obecnie korzysta z działki rekreacyjnie. W skardze, wniesionej do tutejszego Sądu, od powyższej decyzji, skarżący wyraził niezadowolenie z decyzji organów obydwu instancji. Wskazał, że w Urzędzie Gminy go zbywano i nie poinformowano o toczącej się modernizacji; nie została mu również doręczona żadna decyzja. Podał, że w księdze wieczystej nieruchomości zmiany "nieruchomość rolna" na "tereny mieszkaniowe – B" dokonano 27 grudnia 2018 r., a dla niego – jako obywatela Rzeczpospolitej Polskiej – wiążący jest wpis do księgi wieczystej, a nie nieznane mu działania dotyczące modernizacji gruntów. W odpowiedzi na skargę, WINKG wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że to dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę oznaczania nieruchomości w księdze wieczystej, a nie odwrotnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 z późn.zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się z takim wnioskiem w piśmie z dnia 20 września 2021 r., a organ nie sprzeciwił się temu w przepisanym terminie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepisy ww. aktów prawnych regulują problematykę tworzenia, utrzymania i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, która stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 ust. 2 p.g.k.). Rejestr ewidencji gruntów stanowi jedynie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, nie tworzy dla niej nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan faktyczny i prawny gruntów, budynków i lokali, wynikający z dokumentów, które stanowiły podstawę do odnotowania stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z przepisem art. 24a ust. 1 p.g.k., starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Unormowania zawarte w art. 24a ust. 2-5 P.g.k. regulują procedurę przeprowadzania modernizacji, podczas której starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postepowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w tym o wyłożeniu do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego. W miejscu tym więc wypada wyjaśnić skarżącemu, że Starosta nie miał obowiązku informować go indywidualnie o prowadzonej modernizacji ewidencji. Stosownie do art. 24a ust. 6-10 p.g.k., każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Natomiast po przyjęciu danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego do ewidencji gruntów i budynków i ich ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, może zgłaszać zarzuty do tych danych, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Zarzuty zgłoszone po tym terminie traktuje się jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 24a ust.12 p.g.k.). Z wyżej opisaną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. zakwestionował dane, dotyczące należącej do niego nieruchomości, ujawnione w ewidencji gruntów i budynków twierdząc, nie są one zgodne ze stanem rzeczywistym. Podniósł, iż budynek oznaczony w ewidencji jako budynek mieszkalny – dom letniskowy, nie jest budynkiem mieszkalnym, a kwalifikacja gruntów została bezpodstawnie zmieniona, ponieważ przez cały czas nie zmieniał sposobu użytkowania nieruchomości. W ocenie Sądu, zgodzić się należy z zarzutami skargi, ponieważ kwestia ta nie została przez organy należycie wyjaśniona. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady zmiany danych ewidencyjnych reguluje rozporządzenie. Posługuje się ono kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego, która ma charakter wyłącznie rejestrowy i następuje z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych - niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, z których wynikają przedmiotowe zmiany (§ 45 ust. 1, § 47 ust. 1 rozporządzenia); dokumenty, które mogą być podstawą zmienionego wpisu określa § 12 ust. 1 rozporządzenia. W pojęciu aktualizacji mieścić się będzie również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter – w świetle złożonych dokumentów – oczywistych pomyłek (por. wyrok NSA z 25 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2545/20, LEX nr 3209342 czy wyrok NSA z 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07, LEX nr 505313). Usuwanie błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej aktualizacji nie zostało przez ustawodawcę wyłączone, jednak jest to możliwe tylko pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Należy jednak mieć na uwadze, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie składu orzekającego tutejszego Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a przede wszystkim uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie są wystarczające, aby stwierdzić, że przyjęte zapisy w ewidencji gruntów i budynków są prawidłowe. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i Wojewoda w swoich decyzjach w zasadzie ograniczyli się wyłącznie do obszernego przytoczenia i wyjaśnienia przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Mimo podnoszonych przez stronę zarzutów dotyczących błędnego zaewidencjonowania budynku, jako budynku mieszkalnego oraz danych dotyczących gruntu, na którym znajduje się budynek, organy nie odniosły się do zastrzeżeń skarżącego. W toku postępowania nie podjęto działań, zmierzających do zweryfikowania danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, choć strona wskazywała, że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem mieszkalnym, a szopą na narzędzia, która nie posiada nawet otworów okiennych i żadnych instalacji. Okoliczność tą potwierdził natomiast organ nadzoru budowlanego w piśmie z dnia 14 października 2020 r. oraz z dnia 24 marca 2021 r., w którym stwierdzono, że "przedmiotowy obiekt budowlany nie został dotychczas oddany do użytkowania, zdaniem tut. organu był to budynek o przeznaczeniu gospodarczym". Co więcej, również z protokołu oględzin dokonanych przez Starostę wynika, że "działka nr "[...]" położona w obrębie L., gm. P., zabudowana jest drewnianym, dwuspadowym budynkiem innym niemieszkalnym". Tym bardziej niezrozumiałe jest więc zakwalifikowanie jej i oznaczenie symbolem "B" – tereny mieszkaniowe i zakwalifikowanie budynku na niej posadowionego jako budynku mieszkalnego, o głównej funkcji "dom letniskowy". Z akt sprawy nie wynika natomiast, by organy w toku postępowania wzywały skarżącego do przedłożenia jakichkolwiek dokumentów, mogących przyczynić się do załatwienia sprawy. Ponadto nie oceniono, dlaczego grunty, będące przedmiotem postępowania nie mogą stanowić gruntów ornych – R. Powołano jedynie przepisy załącznika nr 6 do rozporządzenia i stwierdzono w decyzji organu odwoławczego, że ze zgromadzonego materiału jednoznacznie wynika, że nie było podstaw prawnych do wykazania w działce nr "[...]" gruntów ornych. Takie stwierdzenie jest jednak niewystarczające dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie dokonane ustalenia budzą wątpliwości, a zatem stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, co oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Starosty wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie decyzji nie jest tylko wymogiem formalnym. Ma ono przede wszystkim wyjaśnić stronie w sposób przekonujący, dlaczego w sprawie zapadło takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Przytoczenie obowiązujących przepisów nie może skutkować uznaniem decyzji administracyjnej za słuszną, jeżeli nie zostanie przeprowadzony i odzwierciedlony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia tok rozumowania organu, polegający na wykazaniu, że konkretne przepisy prawa mają zastosowanie w danym stanie faktycznym. "W myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ może zatem odmówić wiary określonym dowodom dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. Dlatego też organ wykonujący to zadanie powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, dochodząc do konkluzji, która jest zgodna z regułami logicznego rozumowania i znajduje pełne odzwierciedlenie w materiale dowodowym". (wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4595/16, LEX nr 2630265). Organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto, zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe zasady ogólne procedury administracyjnej stwierdzić należy, że w wydanych w sprawie decyzjach zupełnie pominięto i nie wyjaśniono przyczyn zmiany użytku gruntowego z "R IVa" (grunty orne) na "B" (tereny mieszkaniowe) na działce nr "[...]" położonej w obrębie L., gm. P. oraz przyczyn nieuznania gruntów, będących przedmiotem postępowania za grunty orne. Ponadto, przypomnieć w tym miejscu należy organowi, że ma on obowiązek weryfikacji operatu technicznego, sporządzonego przez wykonawcę prac, o którym mowa w art. 11 p.g.k. (zob. D. Felcenloben, Odpowiedzialność odszkodowawcza starosty za szkody powstałe w wyniku wydania wadliwej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, "Samorząd Terytorialny" 2011, nr 3, s. 74-80"). Sąd w żadnym stopniu nie przesądza o treści przyszłego rozstrzygnięcia, które wydadzą organy administracji, ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło wyłącznie z powodu naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można wykluczyć, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Jednakże uchybienia procesowe organów powodują, że nie można ocenić jej meritum na obecnym etapie. W niniejszej sprawie, skoro skarżący kwestionował wyniki modernizacji ewidencji gruntów, obowiązkiem organów było dokładne sprawdzenie prawidłowości przeprowadzenia aktualizacji i wyjaśnienie, dlaczego doszło do zmian w ewidencji. W ocenie tutejszego Sądu kwestia ta nie została wyjaśniona. Prowadząc ponownie postępowanie organy winny mieć na uwadze konieczność procedowania zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego oraz zastosować się do wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.