II SA/Ol 76/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe w Olsztynie na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 31 marca 2021 r., nr XXXII/540/21 w przedmiocie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności w Olsztynie na rok 2021" I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej : - § 5 ust. 5, - § 13, - § 14 wraz z załącznikiem nr 1 do Programu; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Uchwałą Nr XXXII/540/21 z dnia 30 marca 2021 r., Rada Miasta Olsztyna przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Olsztynie na 2021 rok, w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (dalej jako: "Program"). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 11a w zw. z art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej jako: "u.o.z."). Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe w Olsztynie (dalej jako: "skarżący", "Prokurator"), zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w części dotyczącej § 3 pkt 9, § 5 ust. 5, § 13 oraz § 14 pkt 1 Programu, stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono: - naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., poprzez brak jednoznacznego i konkretnego wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych w kwocie 1 327 020 zł i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu całkowitej swobody w zakresie wydatkowania tych środków, co pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. konieczności konkretnego rozdysponowania środków finansowych na poszczególne cele i wskazania sposobów ich wydatkowania; - naruszenie art. 11 ust. 2a pkt 7 u.o.z. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez niewskazanie w § 3 pkt 9 Programu, gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich i jednocześnie wskazanie zamiast tego w § 5 ust. 5 i § 13 Wydziału Medycyny Weterynaryjnej Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie, jako podmiotu właściwego do zapewnienia miejsca dla odłowionych zwierząt gospodarskich, podczas gdy z przepisów u.o.z. wynika, że miejscem, w którym powinny być umieszczone takie zwierzęta powinno być gospodarstwo rolne. W uzasadnieniu skargi powołano przepisy mające zastosowanie w sprawie oraz wskazano, że zgodnie z § 14 Programu na wykonanie celów programu planuje się kwotę 1 460 020 zł, przy czym zestawienie zadań Programu realizowanych przez konkretne jednostki wraz z uwzględnieniem środków finansowych przewidziano w załączniku nr 1 do Programu. W załączniku tym w pkt 1 podano, że środki pieniężne w kwocie 1 327 020 zł przeznacza się na następujące zadania: odławianie bezdomnych zwierząt; zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w Schronisku; sterylizację lub kastrację zabezpieczonych zwierząt przebywających w Schronisku i ich szczepienie przeciwko wściekliźnie; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt – promowanie adopcji zwierząt; działania z zakresu edukacji humanitarnej; usypianie ślepych miotów; opiekę nad wolnożyjącymi kotami. Jako sposób wydatkowania tej części środków określono, że nastąpi to siłami własnymi Schroniska dla Zwierząt w Olsztynie, na podstawie planu finansowego na 2021 rok. W dalszej części załącznika prawidłowo określono kwoty przeznaczone kolejno na zakup karmy dla kotów wolnożyjących, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a także na zadanie realizowane w ramach Budżetu Obywatelskiego – kastracji kotów wolno bytujących oraz kastracji i czipowania zwierząt właścicielskich. Zarzucono, że uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z., bowiem organ nie wskazał, w jaki sposób ma być podzielona kwota 1 327 020 zł na siedem wymienionych w tabeli celów. Podkreślono, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z., wymaga przedstawienia organowi wykonawczemu Gminy jasnych i konkretnych wytycznych w zakresie sposobu wykonywania poszczególnych zadań, tak aby nie było niepewności co do tego, czy każde z tych zdań zostanie rzeczywiście wykonane i nie będzie fikcją. Jednocześnie decyzyjność w kwestii tego, jakie kwoty mają być przeznaczone na poszczególne zadania nie może być przerzucona na jednostkę realizującą – w niniejszej sprawie na Schronisko dla Zwierząt w Olsztynie. Powołując stosowne orzecznictwo wskazano, że określenie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele, przyjęte w Programie, jest jego obligatoryjnym elementem, wynikającym z delegacji ustawowej art. 11a ust. 5 u.o.z. Tym samym, wykroczenie przez Radę Gminy poza zakres upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa. W dalszej kolejności wyjaśniono, że kolejną nieprawidłowością uchwały jest sprzeczność jej zapisów zawartych w § 3 pkt 9 oraz § 5 ust. 5 i § 13 z treścią art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Zgodnie z ustawą Program winien wskazywać gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, zaś Rada Miasta wskazała w Programie, że miejscem tym jest Wydział Medycyny Weterynaryjnej Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie, podczas gdy podmiot ten nie spełnia kryteriów gospodarstwa rolnego. Tym samym, Program pozostaje w sprzeczności wymogami art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., ponieważ zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, organy Gminy winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do przysługujących im kompetencji. Dodano, że przepisy u.o.z. nie precyzują definicji gospodarstwa rolnego, wobec czego zasadne jest odniesienie się do tego, jak ustawodawca definiuje gospodarstwo rolne w innych aktach prawnych; wobec tego powołano definicję gospodarstwa rolnego z Kodeksu cywilnego, a także z ustawy o podatku rolnym. Wskazano, że niezależnie od niekwestionowanej wiedzy na temat prawidłowej opieki nad zwierzętami, Wydział Medycyny Weterynaryjnej nie jest podmiotem, o którym mowa w u.o.z., bowiem nie stanowi on gospodarstwa rolnego sensu stricte. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że z brzmienia przepisu art. 11 ust. 5 u.o.z. nie wynika obowiązek rozbicia globalnej kwoty przeznaczonej na realizację Programu na poszczególne cele w nim wymienione. Dodano, że jest to o tyle utrudnione, że wymienione w Programie cele są często wykonywane przez te same osoby i przy użyciu tych samych narzędzi, wobec czego niemożliwe jest faktyczne rozgraniczenie wykonywanych zadań. Wskazano ponadto, że szczegółowe określenie środków przeznaczonych na poszczególne cele programu wynika z planu finansowego jednostki organizacyjnej, realizującej program. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W tym miejscu należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Prokurator pismem z dnia 7 lutego 2022 r. złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a organ nie sprzeciwił się temu w przewidzianym terminie. W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że sam termin "sprzeczności z prawem" jest pojęciem nieostrym. Zarówno piśmiennictwo, jak i judykatura, wskazują, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. "Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9.12.2003 r., sygn. P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. (...) przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru" (zob. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, LEX/el i powołane tam orzecznictwo). Ponadto, orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy, to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Warunkiem zgodności z prawem aktu prawa miejscowego jest stanowienie aktu w granicach delegacji ustawowej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga jako uzasadniona, podlega uwzględnieniu w części. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy u.o.z. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie zaś z art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Za zasadny należy uznać zarzut skargi, że Rada Miasta z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wskazała w § 14 załącznika do uchwały (w tym w załączniku nr 1 do Programu), w jaki sposób powinny być wydatkowane środki przeznaczone na realizację Programu na 2021 r. Z pkt. 1 tabeli wynika, że kwotę 1 327 020 zł Schronisko dla Zwierząt w Olsztynie, jako podmiot, o którym mowa w art. 11a ust. 4 u.o.z., może wydatkować w swobodny sposób na realizację wyszczególnionych tam zadań, tj. odławiania bezdomnych zwierząt, zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w Schronisku, sterylizację lub kastrację zwierząt przebywających w Schronisku, połączoną z profilaktycznym szczepieniem przeciwko wściekliźnie, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt - promowanie adopcji zwierząt, działania z zakresu edukacji humanitarnej, usypianie ślepych miotów oraz opiekę nad wolno żyjącymi kotami. Rada Gminy nie wyszczególniła bowiem, jakie kwoty Schronisko może przeznaczyć na poszczególne zadania. Również w kolejnym punkcie tabeli (omyłkowo nieoznaczonym liczbą porządkową), nie wyszczególniono, jak ma być wydatkowana kwota 24 000 zł na sfinansowane wykonywania dwóch zadań (zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich). Wyjaśnić należy, że zbyt ogólne przeznaczenie ww. kwot na realizację ustawowych zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt jest sprzeczne z delegacją ustawową, jak słusznie wskazał w skardze Prokurator. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym użyte w art. 11a ust. 5 u.o.z. określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w Programie – jako obligatoryjnego elementu – sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20; wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20 czy wyrok WSA w Olsztynie z 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 75/22 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Działając w zakresie ustawowej delegacji, organ uchwałodawczy Gminy zobowiązany jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom Programu jednoznaczne warunki jego realizacji. Stąd też, w ocenie tutejszego Sądu, narusza art. 11a ust. 5 u.o.z., pozostawianie organowi wykonawczemu gminy – albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały – swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych, przeznaczonych na realizację zadań Programu, względnie precyzowania sposobu wydatkowania tych środków w zawieranych umowach. Tylko bowiem powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 16 września 2021 r., II SA/Ol 683/21 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 61/22, CBOSA czy wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, LEX nr 2346710). Jednocześnie Sąd nie kwestionuje, że precyzyjne określenie wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele może być złożone, nie jest to jednak niemożliwe. Szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z Programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków finansowych, nie powinno nastręczać szczególnych trudności organowi. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań, wynikających z przyjętego programu, Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację Programu środków finansowych, bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 83/21, CBOSA). Podzielić należy również zarzut dotyczący nieprawidłowej realizacji – w § 5 ust. 5 i § 13 oraz § 14 Załącznika do zaskarżonej uchwały – delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., który nakłada na organ obowiązek wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Należy zgodzić się z zarzutami skargi – czego nie kwestionuje również organ w odpowiedzi na skargę – że z literalnej wykładni ww. przepisu wynika, iż miejscem, w którym powinny być umieszczane odłowione zwierzęta gospodarskie powinno być konkretne gospodarstwo rolne. W u.o.z. brak jest definicji "gospodarstwa rolnego", lecz zgodnie z art. 553 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.) za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W definicji tej z pewnością nie mieści się Wydział Medycyny Weterynaryjnej Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego. Z art. 2 ustawy z dnia 9 lipca 1999 r. o utworzeniu Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1284.) wynika, że podstawowym kierunkiem działalności Uniwersytetu jest m.in. kształcenie oraz prowadzenie badań naukowych w zakresie nauk weterynaryjnych, rolniczych, technicznych. Dodatkowo ani z uzasadnienia uchwały, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, że w ramach działalności Wydziału Medycyny Weterynaryjnej Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego jest prowadzone gospodarstwo rolne, co mogłoby wskazywać, że Wydział Medycyny Weterynaryjnej UWM jest podmiotem uprawnionym w świetle art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., do zapewniania miejsca dla odłowionych zwierząt gospodarskich. Odnosząc się natomiast do zarzutu niewskazania w § 3 pkt 9 Programu, gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, wyjaśnić należy, że postanowienie Programu stwierdzające, iż "W ramach programu miasto Olsztyn realizuje następujące zadania: (...) "9) zapewnienie miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich" w istocie stanowi powtórzenie art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Tym samym, nie można zarzucić Gminie, że dokonała nieuprawnionej modyfikacji postanowień ustawy. Powtórzenie w uchwale przepisów u.o.z. i naruszenie w tym zakresie zasad techniki prawodawczej, nie stanowi – w ocenie tutejszego Sądu – istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności zakwestionowanego w skardze § 3 pkt 9 Programu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność uchwały w zakresie § 5 ust. 5 i § 13 oraz § 14 wraz z Załącznikiem nr 1 Programu oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.