II SA/Ol 760/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011r. sprawy ze skargi L. T. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[..]" w przedmiocie pozwolenia na budowę – niedopuszczalności odwołania 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego L. T. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Starosta "[...]" na wniosek M. T. prowadził postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z projektowaną infrastrukturą na działce nr "[...]" w miejscowości "[...]", gm. "[...]". W dniu "[...]" powyższe postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji Nr "[...]", którą udzielono M. T. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W dniu "[...]" L. T., który nie brał udziału w postępowaniu jako strona, wystąpił do Wojewody z wnioskiem o uznanie za stronę postępowania i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz złożył odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia "[...]". Uzasadniając wniosek podniósł m.in., iż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji skutkiem czego winien być uznany za stronę postępowania o pozwolenie na budowę. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]". Następnie, postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez L. T. od decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]". Argumentował, iż zgodnie z art. 129 § 1 § 2 k.p.a. strona postępowania może wnieść odwołanie od decyzji za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Osoba, która uważa, iż jako strona została pominięta w postępowaniu, może wnieść odwołanie tylko do czasu zanim decyzja stanie się ostateczna, czyli w terminie, który biegnie od daty najpóźniejszego doręczenia decyzji jednej ze stron, której zapewniono udział w postępowaniu (decyzja Starosty z dnia "[...]", wobec nie złożenia odwołania przez strony, nabrała przymiotu ostateczności w dniu "[...]"). Podniósł, iż L. T., jako osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu, wniósł odwołanie w dniu "[...]", czyli w terminie gdy decyzja Starosty była już ostateczna. Ponieważ w sprawie odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, należało stwierdzić jego niedopuszczalność. Dodał, iż decyzja Starosty może zostać wzruszona w jednym z trybów nadzwyczajnych określonych w art. 145 § 1 lub art. 156 k.p.a. W skardze wniesionej do Sądu na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" L. T. wskazał m.in., iż wyraźnie domagał się uznania go za stronę bowiem bezprawnie został pominięty w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Argumentował, że organ administracji nie ma całkowitej dowolności w przyznawaniu przymiotu strony, bowiem o tym decydują przepisy prawa materialnego – podniósł w tym zakresie, iż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, skutkiem czego winien być uznany za stronę postępowania. Dodatkowo wyjaśnił, iż jego faktycznym zamiarem było i jest wznowienie postępowania oraz umożliwienie wpływu na treść rozstrzygnięcia Starosty (o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wystąpił jedynie z ostrożności procesowej). Dodał, iż biorąc już tylko pod uwagę treść pisma z dnia "[...]" i sam jego tytuł, organ winien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, jaki ma ono faktycznie charakter. O kwalifikacji pisma nie stanowi bowiem jego oznaczenie, ale przede wszystkim treść. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podał, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony, a skarżący takiego żądania nie wniósł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z powodu braku przymiotu strony. Przede wszystkim stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania, właściwym rozstrzygnięciem organu odwoławczego jest decyzja umarzająca postępowania odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie jak miało to miejsce w niniejszej sprawie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania (v: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2009 r., sygn. II SA/Gd 747/08, publ. LEX Nr 485352). W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma jednakże stwierdzony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia fakt, że odwołanie wpłynęło po terminie. Wskazać bowiem należy, że organ odwoławczy winien szczególnie wnikliwie zbadać charakter wniesionego przez skarżącego pisma i ustalić, czy powinno ono zostać rozpatrzone jako odwołanie, czy też jako podanie o wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oczywistym jest, że o właściwej kwalifikacji pisma świadczy nie jego tytuł, ale okoliczności danej sprawy i zawarta w tym piśmie argumentacja. W przypadku, gdy odwołanie składa podmiot, który uważa, że jest stroną w sprawie, mimo że nie otrzymał decyzji, to organ powinien ustalić w jakim trybie, tj. przy zastosowaniu jakich przepisów postępowania winien to twierdzenie zweryfikować i w jakim rozstrzygnięciu powinien dać wyraz swoim ustaleniom i ocenie prawnej. Sytuacja ta jest bowiem bardziej skomplikowana niż przypadek wniesienia spóźnionego odwołania przez stronę, której decyzję doręczono. W takiej sytuacji rzeczywiście na skutek przywrócenia terminu dochodzi do "uchylenia" przymiotu ostateczności decyzji, a właściwym trybem rozpoznawania sprawy jest wówczas tryb postępowania zwykłego odwoławczego, który co do zasady ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnego weryfikowania decyzji ostatecznej. Inaczej jest natomiast w sytuacji gdy odwołanie wnosi podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji. Podmiot ten nie uchybia terminowi. Termin bowiem liczony jest od doręczenia decyzji, a zatem z braku doręczenia nie może rozpocząć swojego biegu. Stąd w orzecznictwie i w piśmiennictwie wypracowany został jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji z powodu niedoręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po jego upływie, tj. po "uostatecznieniu" się decyzji strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 581). Weryfikacja twierdzeń osoby, której organ nie doręczył decyzji, a która twierdzi, że jest stroną w sprawie następuje zatem albo w postępowaniu zwykłym odwoławczym (wyrazem negatywnej oceny tych twierdzeń jest decyzja z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) albo w postępowaniu wznowieniowym (w tym przypadku o braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesądza decyzja wymieniona w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie o tym, w jakim trybie należy rozpatrzeć żądanie obywatela i zweryfikować jego twierdzenia dotyczące jego prawa do udziału w postępowaniu jest obowiązkiem organu. Podmiot, któremu decyzji nie doręczono nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z tych dwóch trybów, ani decydowania o tym, z którego z nich chce skorzystać. To organ musi ustalić czy "odwołanie" osoby, której decyzji nie doręczono wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono (przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności) czy po tym terminie, tj. po tym, jak decyzja stała się ostateczna. W zależności od tego winien żądanie strony, niezależnie od tego jak nazwane, rozpatrzyć przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy powinien był w pierwszej kolejności ustalić, czy pismo skarżącego z dnia "[...]" wpłynęło w terminie do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję Starosty doręczono, gdyż tylko w tym przypadku mógł rozpatrzyć odwołanie, a w jego ramach ocenić legitymację skarżącego do bycia stroną w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja Starosty "[...]" z dnia "[...]" stała się ostateczna w dniu "[...]". W tej sytuacji stwierdzić należy, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji ostatecznej. W związku z tym organ powinien był uznać pismo skarżącego za podanie o wznowienie postępowania złożone na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nadać mu bieg właściwy dla tego trybu postępowania. Tylko takie bowiem postępowanie organu może być uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.