II SA/Ol 762/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa po rozpatrzeniu wniosku K.S. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (o dwóch mieszkaniach każdy) w układzie zabudowy bliźniaczej odpowiednio na działkach "[...]" i "[...]" przy ulicy J. W uzasadnieniu podano, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdza fakt dominacji w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, jednak na obszarze tym stwierdzono zabudowę bliźniaczą oraz w układzie bliźniaczym. W ocenie organu to ustalenie potwierdza możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji. Wskazano, iż wyznaczona wysokość zabudowy umożliwi zachowanie skali zabudowy z uwagi na fakt tworzenia części wysokości obiektu z wyniesionej kondygnacji piwnicy. Podano ponadto, iż decyzja została uzgodniona pozytywnie z Miejskim Zarządem Dróg, Mostów i Zieleni. Od powyższej decyzji odwołał się uczestnik postępowania M.H., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, iż projektowana inwestycja co prawda jest kontynuacją zabudowy jednorodzinnej na przedmiotowym obszarze, ale nie respektuje istniejącej linii zabudowy przy ulicy J. Wskazał, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy zarówno szerokość elewacji, jak i wysokość zabudowy jest jedynie sugerowana, a nie obligatoryjna. Niezastosowanie się inwestora do powyższych zaleceń przyczyni się do zmniejszenia wartości nieruchomości sąsiednich, a ponadto istnieje niebezpieczeństwo, iż ustalenie takich warunków zabudowy może spowodować ograniczenie widoku z okien jego domu. Ponadto odwołujący się podniósł, iż przedmiotowa decyzja bezprawnie rozszerza istotne elementy zawarte w przetargu ustnym nieograniczonym dotyczącym wskazanych działek, bowiem przetarg dotyczył nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wolnostojące, a nie bliźniacze. Natomiast wydana decyzja pozwala w zasadzie na powstanie bloku dla co najmniej 4 rodzin. Ustalenie powyższych warunków zabudowy spowoduje jego zdaniem istotne naruszenie uwarunkowań estetyczno – kompozycyjnych przedmiotowego terenu, co będzie stało w rażącej sprzeczności z zasadami dobrego sąsiedztwa. Odwołujący się zarzucił, iż wydana decyzja nie uwzględnia interesów osób trzecich, w szczególności właścicieli sąsiednich działek, a projekt budowlany na podstawie której ją wydano jest sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Strona zarzuciła także naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, iż przedmiotowa decyzja jest zgodna z przesłankami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, iż w granicach analizowanego obszaru ustalono, iż występuje na nim funkcja mieszkaniowa jednorodzinna w układzie zabudowy w przeważającej części wolnostojącej, w części bliźniaczej oraz w układzie bliźniaczym. Wskazano, iż zarówno wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji, jak i wysokość zabudowy oraz geometria dachu zgłoszona we wniosku odpowiada istniejącym parametrom z obszaru analizowanego. W związku z tym brak było podstaw do odmowy ustalenia zgłoszonych we wniosku warunków zabudowy. Wskazano, iż zarzuty odwołania nie są słuszne, gdyż sprowadzają się do wątpliwości związanych z lokalizacją i gabarytami mającego powstać obiektu. Okoliczności te będą jednak przedmiotem ustaleń na etapie sporządzania projektu budowlanego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję została wniesiona skarga przez M.H. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona podniosła, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na nie uwzględnieniu zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie strony skarżącej ustalone warunki zabudowy nie respektują istniejącej linii zabudowy na wskazanym obszarze, natomiast jej cechy, forma architektoniczna oraz wysokość zabudowy znacznie różnią się od istniejącej zabudowy. Strona podniosła, iż organy administracji nie uwzględniły fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego określonej art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, jaką jest rozstrzyganie sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli. Budowa przedmiotowego obiektu znacznie zmieni ład przestrzenny, co może przyczynić się do zmniejszenia wartości ekonomicznej działek sąsiednich. Strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji winien uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej obiektów już istniejących. W ocenie strony skarżącej ustalone warunki zabudowy spowodują naruszenie istniejącego ładu poprzez niedostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej zabudowy. Na przedmiotowym obszarze dominuje zabudowa jednorodzinna wolnostojąca jednokondygnacyjna z ewentualnie użytkowym poddaszem. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rozszerzenia istotnych elementów przetargu, dotyczącego sprzedaży przedmiotowych działek, gdyż przetarg ten dotyczył nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wolnostojące, a nie zabudowy bliźniaczej. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż decyzją z dnia "[...]" odmówiono inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego szeregowego na przedmiotowych działkach, powołując się w uzasadnieniu na fakt sprzedaży działek pod budownictwo jednorodzinne, wolnostojące, a także wskazano iż zabudowa taka nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, iż przez zabudowę jednorodzinną w myśl § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Podnieść należy, iż decyzję o ustaleniu warunków zabudowy - w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) - wydaje się w przypadku braku planu miejscowego, jeżeli ma nastąpić zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego. Wydanie takiej decyzji możliwe jest jedynie w razie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy zostały spełnione. Przede wszystkim należy wskazać, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch mieszkaniach każdy w układzie zabudowy bliźniaczej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W świetle tej definicji nie budzi wątpliwości fakt, iż przedmiotowy wniosek dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W wyniku przeprowadzonej zaś przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), stwierdzono, iż na przedmiotowym obszarze dominuje zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, ale także występuje zabudowa bliźniacza oraz w układzie bliźniaczym. Należy wskazać, iż w świetle wyżej przytoczonej definicji kryterium budynku mieszkalnego jednorodzinnego spełnia zarówno budynek wolnostojący, jak i w zabudowie bliźniaczej. Zatem okoliczność, iż na przedmiotowym terenie dominują budynki wolnostojące nie wyklucza możliwość lokalizacji budynku w układzie bliźniaczym, skoro w dalszym ciągu jest to budynek jednorodzinny, zwłaszcza iż w analizowanym obszarze występują także budynki w zabudowie bliźniaczej i w układzie bliźniaczym. Nie można zatem podzielić stanowiska strony, iż projektowany obiekt naruszy ład przestrzenny, a tym samym wpłynie na wartość ekonomiczną działek sąsiednich. W związku z tym należy stwierdzić, iż został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy czym skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r. (Sygn. akt II SA/Bk 677/04, opublik. ONSAiWSA z 2006r. Nr 2 poz. 54), w którym stwierdzono, iż wyznaczenie "obszaru analizowanego" (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz.U. Nr 164 poz. 1588) jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 22 lutego 2006r. (sygn. akt II OSK 551/05) stwierdził, iż przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. W świetle materiału dowodowego sprawy nie ulega wątpliwości, iż działki wskazane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji znajdują się w granicach obszaru objętego analizą funkcji i cech zabudowy, sporządzonej dla przedmiotowej inwestycji, a ich sposób zabudowy może stanowić punkt odniesienia do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Podnieść ponadto należy, iż w swojej decyzji organ określił warunki dotyczące gabarytów przedmiotowego obiektu, dostosowując go do wielkości budynków znajdujących się w sąsiedztwie. Warunki te wbrew twierdzeniom strony skarżącej mają charakter wiążący dla organu architektoniczno-budowlanego. Ponadto to na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ będzie także badał podnoszone przez skarżącą kwestie związane z ewentualnym zacienieniem działki z związku z budową przedmiotowego obiektu. Zatem podnoszone przez stronę zarzuty w tym zakresie nie mogą być rozpatrzone w niniejszej sprawie, gdyż organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę. Do tego ostatniego organu należy zaś wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Zupełnie chybiony jest natomiast argument, iż przedmiotowa decyzja jest niedopuszczalna, gdyż narusza warunki przetargu, w wyniku którego działki nabył inwestor. Podstawą do wydania zaskarżonej decyzji są bowiem wyłącznie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie warunki jakie zostały określone w trakcie przetargu, czy też zawarte w umowie cywilnoprawnej. Warunki te wiążą bowiem wyłącznie strony umowy i pozostają w sferze prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Przy czym na marginesie należy jedynie wskazać, iż gdyby podzielać argumentację zaprezentowaną w skardze należałoby uznać, iż jeśli przedmiotowe działki zostałyby nabyte pod zabudowę przemysłową, to organ musiałby ustalić warunki zabudowy dla takiej inwestycji, niezależnie od wyników dokonanej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie działanie organu stanowiłoby rażące naruszenie prawa i niewątpliwie także wywołałoby sprzeciw skarżącej. Odnośnie zaś podnoszonej przez stronę kwestii wydania decyzji odmownej z dnia "[...]" wyjaśnić należy, iż nie jest ona przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. W związku z tym Sąd nie może odnosić się ani do rozstrzygnięcia organu, ani do sformułowań zawartych w jego uzasadnieniu. Wobec powyższego w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. W związku z tym skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).