II SA/Ol 764/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady z dnia "[...]". nr "[...]" w sprawie regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § "[...]" Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 2 października 2018 r. Prokurator Rejonowy w Giżycku wywiódł skargę na uchwałę nr LII/358/2006 Rady Miejskiej w Węgorzewie z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków. Wspomnianej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 t.j. ze zm.), dalej zwanej ,,u.s.g." oraz art. 15 ust. 2, art. 19 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., Nr 72, póz. 747 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały - poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie przez Radę Miejską w Węgorzewie bez podstawy prawnej obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. co do regulacji zamieszczonych w jej § 27 ust. 4, § 28 ust. 1 i ust. 2, § 29 ust. 1 i ust. 2 Rozdziału 5 oraz w § 32 ust. 2 Rozdziału 7. Zdaniem skarżącego szczegółowa analiza wskazanej wyżej uchwały pozwala na stwierdzenie, że znalazły się w niej zapisy niezgodne z obowiązującym prawem, w tym z ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia tej uchwały, a co dotyczy przede wszystkim regulacji zamieszczonych w jej Rozdziale 5 oraz w Rozdziale 7. Organ uchwałodawczy przekroczył bowiem we wskazanych dwóch rozdziałach (odpowiednio w § 27 ust. 4, w § 28 ust. 1 i 2, w § 29 ust. 1 i 2 Rozdziału 5 oraz w § 32 ust. 2 Rozdziału 7) swoją delegację ustawową i działając bez podstaw prawnej ustanowił obowiązek ponoszenia opłat za podłączenie do gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Prokurator wskazał, że w § 28 ust. 1 uchwały znalazł się zapis zgodnie z którym "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych". W takim przypadku - w myśl ust. 2 powołanego zapisu - "Przedsiębiorstwo i osoba ubiegająca się o przyłączenie, przed wydaniem "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" są zobowiązane do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przyjęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych". Z kolei w § 29 ust. 1 i ust. 2 wskazanej uchwały zawarto zapis zgodnie z którym "warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie z Przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej (w tym projektu) i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez Przedsiębiorstwo kontroli robót. Spełnienie warunku wskazanego w ust. 1 nie jest wymagane, jeżeli przyłączenia do sieci dokonuje Przedsiębiorstwo, które wydało "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" dla danej nieruchomości. Przedsiębiorstwo wykonuje tę usługę odpłatnie". Natomiast w § 27 ust. 4 organ ustanowił wynagrodzenie dla Przedsiębiorstwa za wydanie "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej", wskazując, iż winno ono odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez Przedsiębiorstwo kosztom przygotowania tego dokumentu. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, albowiem zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, określające adresata tych norm poprzez wskazanie jego cech ogólnych (abstrakcyjnych) i nie indywidualizując go przy tym w sposób konkretny. Jednocześnie ma ona zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności i stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej i urządzeń kanalizacyjnych. O prawnym charakterze tego aktu przesądza przy tym brzmienie art. 19 ust. 1 ustawy, w którym wskazano wprost, iż regulamin jest aktem prawa miejscowego. Skarżący podniósł, że - wbrew temu co uchwaliła Rada Miejska w Węgorzewie - w polskim systemie prawnym żaden przepis prawa nie upoważnia organu gminy do ogólnego wprowadzenia opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Uprawnienie takie nie wynika także z powołanego w zaskarżonej uchwale - jako podstawy prawnej działania - przepisu art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Dodatkowo skarżący zauważył, że w § 28 ust. 1 zaskarżonej uchwały została przewidziana możliwość wskazania w "Warunkach przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" za zgodą Odbiorcy obowiązku wybudowania przez niego ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. Tymczasem za niedopuszczalne uważa się również obciążanie właściciela przez gminę obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych z własnych środków nawet wtedy, gdy ten wyraził na takie rozwiązanie zgodę. Zdaniem skarżącego powyższy zapis jest w związku z tym sprzeczny z treścią art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, albowiem przepis ten - mający charakter przepisu przejściowego - dotyczy zupełnie innej sytuacji niż określona w uchwale, a mianowicie daje on osobie, która wybudowała urządzenia z własnych środków możliwość wyboru określonego zachowania - po wybudowaniu urządzeń, w tym możliwość odpłatnego przekazania określonych urządzeń gminie. W świetle przytoczonego przepisu brak jest podstaw do nakładania obowiązków o treści określonej w § 28 ust. 1 zaskarżonej uchwały (nawet za zgodą określonej osoby). Skarżący wskazał dalej, że konsekwencją regulacji zawartej w § 28 uchwały jest z kolei przepis § 32 ust. 2 tej uchwały, zgodnie z którym "jeżeli "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" obejmowały również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, to warunkiem przystąpienia do odbioru przyłącza może być wcześniejszy odbiór tych urządzeń". Jak wskazano wyżej § 28 zaskarżonej uchwały został uchwalony z przekroczeniem kompetencji ustawowych przyznanych Radzie Miejskiej w związku z czym – zdaniem skarżącego - również stanowiący jego uzupełnienie § 32 ust. 2 w zakresie sposobu dokonania odbioru urządzeń wybudowanych przez odbiorcę powinien zostać wyeliminowany z zaskarżonego aktu prawa miejscowego, gdyż jest merytorycznie i ściśle przy tym związany z powołaną na wstępie uchwaloną regulacją. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę w części dotyczącej zapisu § 28 ust. 1 i ust. 2 i § 32 ust. 2 regulaminu natomiast w pozostałym zakresie wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł w odpowiedzi na skargę, że w jego ocenie w świetle aktualnego orzecznictwa sądowego, zapisy § 28 ust. 1 i ust 2 oraz § 32 ust. 2 regulaminu naruszają przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i tym samym organ uznał skargę w powyższym zakresie za zasadną. Zdaniem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, kwestionowany przez skarżącego zapis § 27 ust. 4 regulaminu przewiduje możliwość pobrania przez przedsiębiorstwo wynagrodzenia za wydanie warunków przyłączenia, które powinno odpowiadać rzeczywistym kosztom poniesionym przez przedsiębiorstwo na ich wydanie. Zapis ten precyzuje i ogranicza możliwość zawyżenia wynagrodzenia z tego tytułu i mieści się w upoważnieniu z art. 19 ust. 5 pkt. 4 - warunki przyłączenia do sieci. Podkreślił organ, iż powyższa opłata nie dotyczy podłączenia do sieci, a ustalenia i wydania warunków przyłączenia. Natomiast – zdaniem organu - zapis § 29 ust. 1 jest typowym uregulowaniem zasad przystąpienia do realizacji przez odbiorcę połączenia wybudowanego przyłącza z siecią. Uregulowanie to mieści się w upoważnieniu z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. Podobnie zapis § 29 ust. 2 regulaminu również precyzuje obowiązki stron w przypadku zlecenia wykonania przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego przedsiębiorstwu, które to usługi i roboty przedsiębiorstwo jako podmiot gospodarczy może wykonywać. Przyłącze, zgodnie z ustawą, budowane jest na koszt odbiorcy a regulamin jedynie wyraźnie to potwierdza. Organ wskazał ponadto, że skarżony regulamin niebawem utraci moc, gdyż Rada Miejska niebawem - na najbliższej sesji podejmie uchwałę w sprawie uchwalenia nowego regulaminu pozytywnie zaopiniowanego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. Prokurator ograniczył skargę w odniesieniu do § 29 jedynie do ustępu 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 j.t., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dalej zwanej ustawą. Stosownie do treści art. 19 ust. 1 ustawy (w jej brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia uchwały) rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Art. 15 ust. 2 ustawy stanowi, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 ustawy osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczanie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemy źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z treści art. 94 Konstytucji wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w graniach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Natomiast w art. 84 Konstytucji RP wskazano, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Wobec tego, że Rada Miejska w Węgorzewie nie została upoważniona w ustawie do nakładania wskazanych szczegółowo wyżej opłat związanych z przyłączeniem do sieci wodno-kanalizacyjnej, ustalenie tego rodzaju ciężaru w akcie prawa miejscowego bez wątpienia stanowiło przekroczenie przyznanych jej kompetencji i działanie wbrew przepisom prawa. Wskazać trzeba, że ustanowienie aktu prawa miejscowego wymaga każdorazowo upoważnienia do jego wydania, rangi co najmniej ustawowej. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie oparte jedynie na domniemaniu czy wykładni celowościowej. W przypadku braku wyraźnego upoważnienia stanowienie aktów prawa miejscowego, czyli władcze wkraczanie za pomocą powszechnie obowiązujących źródeł prawa w prawa i obowiązki podmiotów stojących na zewnątrz administracji, uznać należy za niedopuszczalne. Upoważnienie ustawowe musi być interpretowane ściśle, nie może być wykładane rozszerzająco, a rada może regulować w akcie prawa miejscowego jedynie te zagadnienia, które jej zostały przekazane do uregulowania i tylko w granicach upoważnienia ustawowego. Ponadto rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002r., Nr 100, poz. 908), do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl bowiem § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, który ma zastosowanie zgodnie z cyt. wyżej § 143 także do aktów prawa miejscowego w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tym bardziej również nie jest możliwa ich modyfikacja. Zaznaczyć trzeba bowiem, że powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Oceniając wniesioną skargę należy podzielić stanowisko w niej zawarte, że żaden przepis prawa nie upoważnia organu gminy do wprowadzania opłat w drodze uchwał wydanych w oparciu o art. 19 ustawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że katalog zagadnień podlegających regulacji w drodze regulaminu był zamknięty. Z powołanego zapisu - według stanu na dzień 30 czerwca 2006 r. - nie wynikało w związku z tym, by organ gminy był uprawniony do nałożenia na odbiorcę usług obowiązków ponoszenia jakichkolwiek opłat. W związku z tym wskazane w zaskarżonej uchwale nałożenie na odbiorcę usług obowiązku wybudowania ze środków własnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz ustalanie wynagrodzenia przedsiębiorstwa za wydanie "Warunków przyłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej" odbyło się z przekroczeniem delegacji ustawowej. Powyższa kwestia została przy tym uregulowana przez ustawodawcę w treści art. 15 ust. 2 ustawy. Należy podzielić stanowisko zawarte w skardze, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych problematyka ponoszenia kosztów przyłączy oraz innych elementów infrastruktury technicznej niezbędnych do przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej - tak w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym - została wyczerpująco uregulowana w ustawie i już z tego powodu należy przyjąć, iż nie mieści się ona w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji nie może być też powielana, modyfikowana, dookreślana ani uzupełniana w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującym na terenie gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 44/18; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach) W konsekwencji regulamin uchwalony przez Radę Miejską nie mógł powtarzać regulacji ustawowej, ani tym bardziej w dowolny sposób dopasowywać wyrażeń ustawowych do potrzeb Regulaminu, albowiem wypaczało to zarówno sens, jak i zakres normy prawnej, co jest szczególnie istotne w odniesieniu do norm nakładających wszelkie obowiązki. Zasadnie wywodzi skarżący, że w powołanym wyżej art. 15 ust. 2 ustawy jest mowa o "osobie ubiegającej się przyłączenie nieruchomości o sieci", zaś w zaskarżonej uchwale organ posługuje się pojęciem "Odbiorcy", pod pojęciem którego - w myśl § 2 ust. 2 tejże uchwały - rozumieć należy odbiorcę usług, o którym mowa z kolei w art. 2 pkt 3 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi natomiast, że odbiorcą usług jest każdy, kto "korzysta" z usług wodno-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. W konsekwencji za niedopuszczalny uznać należy zabieg legislacyjny zastosowany w uchwale, zwłaszcza przy uwzględnieniu brzmienia art. 15 ust. 4 ustawy, w którym wskazano wprost, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Kwestie budowy urządzeń wodociągowych mogą był wyłącznie przedmiotem umowy cywilnoprawnej. Organ gminy nie został w związku z tym upoważniony do regulowania tej materii w drodze aktu prawa miejscowego. Ponadto w § 28 ust. 1 zaskarżonej uchwały została przewidziana możliwość wskazania w "Warunkach przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" za zgodą Odbiorcy obowiązku wybudowania przez niego ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. Tymczasem za niedopuszczalne uznać należy również obciążanie właściciela przez gminę obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych z własnych środków nawet wtedy, gdy ten wyraził na takie rozwiązanie zgodę. Zasadnie podniesiono w skardze, że powyższy zapis jest sprzeczny z treścią art. 31 ust. 1 ustawy, który ma charakter przepisu przejściowego i dotyczy zupełnie innej sytuacji niż określona w uchwale, a mianowicie daje on osobie, która wybudowała urządzenia z własnych środków możliwość wyboru określonego zachowania - po wybudowaniu urządzeń, w tym możliwość odpłatnego przekazania określonych urządzeń gminie. W świetle przytoczonego przepisu brak jest podstaw do nakładania obowiązków o treści określonej w § 28 ust. 1 zaskarżonej uchwały (nawet za zgodą określonej osoby). Zasadnie podniesiono w skardze, że konsekwencją regulacji zawartej w § 28 uchwały jest z kolei przepis § 32 ust. 2 tej uchwały. Jak wskazano wyżej § 28 zaskarżonej uchwały został uchwalony z przekroczeniem kompetencji ustawowych przyznanych Radzie Miejskiej w związku z czym również stanowiący jego uzupełnienie § 32 ust. 2 w zakresie sposobu dokonania odbioru urządzeń wybudowanych przez odbiorcę powinien zostać wyeliminowany z zaskarżonego aktu prawa miejscowego, gdyż jest merytorycznie i ściśle przy tym związany z powołaną na wstępie uchwaloną regulacją. Sąd podziela również stanowisko Prokuratora Rejowego, że § 29 uchwały, z którego wynika, że usługa w postaci przyłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej jest wykonywana odpłatnie narusza zapisy ustawy. Jak wskazano wyżej radzie gminy nie zostało przyznane ustawowe upoważnienie do ustalenia opłatności za podłączenie do urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych. Wprowadzona zaskarżoną uchwałą opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest opłatą przymusową jednak z uwagi na to, że korzystanie przez mieszkańców gminy z takich urządzeń jest koniecznością życiową, należy ją uznać za opłatę o charakterze daniny publicznej jednostronnie narzuconą odbiorcom. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzeń komunalnych. Z powyższych względów nie można jej też traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach) Zasadnie również skarżący zakwestionował § 27 ust. 4 dotyczący wynagrodzenia Przedsiębiorstwa za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej. Należy uznać, że przepis ten został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej, bowiem odpłatność w nim określona nie ma ustawowego umocowania. Analiza wymienionych powyżej norm prawnych prowadzi do wniosku, że słusznie wskazuje skarżący, iż organ samorządu terytorialnego wydając zaskarżoną uchwałę przekroczył w opisanym zakresie swoje delegacje ustawowe, przekraczając swoje kompetencje i działając tym samym wbrew obowiązującym przepisom prawa. Powyższe okoliczności stanowią przesłankę stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 15 ust. 2 i art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.