II SA/Ol 764/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H.G. na uchwałę Rady Gminy w G. z dnia [...] 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. – wieś S. postanawia 1. Odrzucić skargę; 2. Zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta). WSA/post.1 - sentencja postanowienia W dniu 10 września 2024 r. H.G. (dalej: skarżący), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 - u.s.g.) oraz art. 53, § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w G. (organ) z dnia [...] 2003 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. – wieś S. (uchwała). Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: - art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139) poprzez ustalenie przeznaczenia terenu określonego symbolem 1D12 oraz 2D12 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem warunków określonych w ustawie o drogach publicznych oraz bez uwzględnienia potrzeb co do wytyczonej na tych terenach w planie drogi, - art. 7 u.s.g. poprzez przerzucenie przez Gminę na osobę prywatną jednego z obowiązków w postaci zaspokojenia potrzeb związanych z komunikacją na terenie objętych ww. planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe wniósł o: zmianę zaskarżonej uchwały poprzez przyznanie terenom określonych symbolem 1D12 oraz 2D12 statusu drogi publicznej, zasądzenie od organu kosztów postępowania. Argumentował, że dwie działki nr A i B (obecnie działka nr C) obręb S., będące jego własnością, które powstały w wyniku podziału działek D,E,F zatwierdzonego przez Wójta Gminy G. na jego wniosek z przeznaczeniem na drogę wewnętrzną dojazdową do działek gruntowych zbytych przez niego na rzecz innych podmiotów ma charakter drogi publicznej, nie zaś wewnętrznej. Stwierdził, że zgodnie z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy G.-wieś S., ww. działki miały i mają charakter drogi publicznej, nie zaś wewnętrznej, gdyż stanowią one drogę do szeregu gruntów, terenów, działek o różnym przeznaczeniu - rolnym, leśnym, zabudowy mieszkalno-usługowej, zabudowy usług turystyczno-wypoczynkowych. Z drogi coraz intensywniej korzystają mieszkańcy, turyści. W ocenie skarżącego odmowa Gminy G. co do wywłaszczenia skarżącego za zapłatą odszkodowania z działek nr A i B (obecnie nr C) stanowi fakt niezachowania sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurencyjnymi interesami powszechnym i indywidualnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi S. został uchwalony zgodnie z procedurą wynikającą z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz uwzględniając interes zarówno indywidualny, jak i publiczny. Sporne działki zgodnie z wnioskiem skarżącego o podział nieruchomości położonych w S. o nr D,E,F, zostały ujęte w miejscowym planie, jako działki stanowiące drogi dojazdowe wewnętrzne (1D12 i 2D12) do obsługi położonych wzdłuż tychże nieruchomości. Organ nie zgadza się z twierdzeniami skarżącego, jakoby działki nr A i B (obecnie nr C), oznaczone w miejscowym planie symbolami 1D12 i 2D12, w chwili uchwalania planu i obecnie spełniały cechy drogi publicznej. Działki te zapewniają jedynie dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości położonych wzdłuż nich. Są to drogi zamknięte, bez połączenia komunikacyjnego z inną drogą publiczną, poza tą, dla której zostały wyznaczone w celu zapewnienia dostępu. Wzrost natężenia ruchu na niniejszych działkach wynika z faktu powstawania nowych budynków o różnym przeznaczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.). Sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy odpowiada ona warunkom formalnym, czy wniesiona została w terminie, a także czy jest dopuszczalna. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, ale w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie niniejszej znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, co wynika z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie do tych przepisów, art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz m.in. art. 101 u.s.g., w ich brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Ze względu na okoliczność, iż zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] 2003 r., tj. przed zmianą art. 101 ust. 1 u.s.g. (polegającą na rezygnacji z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy) oraz art. 53 p.p.s.a. (zgodnie z którym od dnia 1 czerwca 2017 r. skargę na akty, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., tj. akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, można wnieść w każdym czasie), skarżący był zobowiązany do wezwania Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa i do zachowania terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Pamiętać należy, że wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia było przed 1 czerwca 2017 r. obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r. Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 60) wyjaśnił, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że skargę na uchwałę Rady Gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r., w trybie art. 101 u.s.g., należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi Rady Gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jeżeli Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania. Powyższe oznacza, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką decydującą o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gminy, a termin do wniesienia skargi liczy się od dnia doręczenia wzywającemu odpowiedzi organu, albo od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ odpowiedzi nie udzielił. Brak wezwania do usunięcia prawa uniemożliwia zaś wniesienie skargi i w konsekwencji skutkuje odrzuceniem przez wojewódzki sąd administracyjny skargi jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. m.in. Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 481). Instytucja wezwania ma bowiem na celu załatwienie sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu administracyjnego. Dopiero w przypadku, gdy organ nie zastosuje się do wezwania, zachodzi przesłanka do wniesienia skargi do sądu. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie wykazał, aby wyczerpał obligatoryjny tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przed wniesieniem skargi na uchwałę Rady Gminy G. z [...] 2003 r. Nie można uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pisma skarżącego kierowanego do organu z dnia 17 kwietnia 2023 r. bowiem jest to wniosek o zmianę statusu drogi i podjęcia czynności polegających na nabyciu przez gminę jego działek. Natomiast pismo z dnia 18 kwietnia 2019 r. jest wnioskiem mieszkańców S. o "nabycie drogi" i zaliczenie jej w poczet dróg publicznych. Rzeczone pisma nie odnoszą się do zakwestionowanej uchwały. Zauważyć należy, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa jest wyrazem jednoznacznego niezadowolenia uprawnionego podmiotu z treści danego aktu i jednocześnie bezpośrednią zapowiedzią jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Uprawniony podmiot składając wezwanie daje do zrozumienia organowi, aby sam podjął działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, bo w przypadku pozostawienia aktu w kształcie dotychczasowym, zostanie uruchomiony tryb sądowego wyeliminowania tegoż aktu z obrotu prawnego. W ten sposób jeszcze przed wszczęciem postępowania sądowego organ ma szansę ocenić zasadność żądania strony i ewentualnie podjąć własne działania zmierzające do "naprawienia" aktu niezgodnego z prawem (wyrok NSA z 10 lutego 2010 r., I FSK 1956/08, Lex nr 607607). Wezwanie takie nie znajduje się jednak w aktach sądowych i administracyjnych sprawy. Nie ulega zaś wątpliwości, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w powyższym przepisie, powinno bezpośrednio poprzedzać skargę do sądu i jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wobec powyższego sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na postawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia. Już tylko na marginesie należy zauważyć, że nawet gdyby pismo skarżącego z dnia 17 kwietnia 2023 r. uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to nie ulega też wątpliwości Sądu, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia skargi, wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a., bowiem odpowiedzi na rzeczone pismo organ udzielił skarżącemu pismem z dnia 16 maja 2023 r. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia, o zwrocie kwoty 300 zł uiszczonej przez skarżącego tytułem wpisu sądowego od skargi, uzasadnia treść art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., według którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.