II SA/Ol 766/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]"nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego przyznania zasiłku przedemerytalnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja, nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 3 stycznia 2001r. skarżącemu Z.M. przyznano prawo do zasiłku przedemerytalnego. Wskazano, iż z przedłożonych dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji w urzędzie pracy strona spełniła warunki do uzyskania statusu osoby uprawnionej do zasiłku przedemerytalnego. Pismem z 20 stycznia 2007r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, iż wyrokiem Sądu Rejonowego Wydział Karny uznano winnym Z.M. popełnienia zarzucanego mu czynu tj. posłużenia się dokumentami w postaci świadectwa pracy i świadectwa wykonywania pracy w szczególnych warunkach w Spółdzielni Kółek Rolniczych w okresie od 30 listopada 1967r. do 23 stycznia 1969r, ze względu na ustalenie, że nie pracował w tym okresie. Postanowieniem z 19 lutego 2007r., działająca z upoważnienia Starosty p.o. Kierownik Działu Ewidencji Świadczeń i Informacji Powiatowego Urzędu Pracy, na podstawie art. 147, art. 149 i art. 150 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowiła z urzędu postępowanie w przedmiocie przyznania Z.M. prawa do zasiłku przedemerytalnego zakończonego decyzją Starosty z dnia 3 stycznia 2001r. z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności nie znanych organowi. Decyzją z dnia "[...]"nr "[...]", działająca z upoważnienia Starosty p.o. Kierownik Działu Ewidencji Świadczeń i Informacji Powiatowego Urzędu Pracy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt. 2, art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekła o uchyleniu decyzji Starosty z 3 stycznia 2001r. przyznającej prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 3 stycznia 2001r. i odmówiła przyznania Z.M. prawa do zasiłku przedemerytalnego od 3 stycznia 2001r. W podstawie prawnej powołano art. 6 pkt 6 i art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 37 lit. j ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001r. Nr 6, poz. 56, ze zm.). W motywach uzasadnienia wskazano, iż zgodnie z art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli m.in. posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący co najmniej 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Wobec informacji, iż wyrokiem Sądu Rejonowego strona została uznana za winną posłużenia się dokumentami poświadczającymi jej pracę w Spółdzielni w okresie od 30.11.1967r. do 23.01.1969r. mimo, że w tym okresie nie pracowała, należało ponownie ustalić uprawnienia strony do zasiłku przedemerytalnego. Po odliczeniu zakwestionowanego przez Sąd okresu pracy jego łączny staż wyniósł 28 lat, 11 miesięcy i 21 dni, zaś okres zatrudnienia w warunkach szczególnych 14 lat, 2 miesiące i 9 dni. Od decyzji tej odwołanie złożyła strona wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, iż wydana decyzja jest bardzo krzywdząca, gdyż poniosła już karę w postaci skazującego wyroku, mimo że pracowała w zakładach pracy, które nie wydały odpowiednich świadectw pracy. Skarżący podał, iż Sąd Pracy wyrokiem uznał jego zatrudnienie w WZDZ od 1.01.1970r. do 4.07.1972r. za pracę w szczególnych warunkach, a zatem posiada wymagany co najmniej 15 letni okres zatrudnienia w warunkach szczególnych i odpowiedni staż pracy. Podkreślił, iż gdyby wszystkie zakłady pracy wydawały świadectwa pracy, to nigdy nie miałoby miejsca takie zdarzenie. Pismem z 5 kwietnia 2007r. strona wystąpiła o przedłużenie terminu rozpoznania odwołania, gdyż chce udokumentować staż pracy na podstawie zeznań świadków, które to dokumenty zostały przedłożone w organie w dniu 15 maja 2007r. i dotyczą okresów zatrudnienia od 1 grudnia 1967r. do 20 marca 1968r. oraz od 9 maja 1968r. do 4 stycznia 1969r. Rozpatrując odwołanie, Wojewoda, decyzją z dnia "[...]"nr "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W uzasadnieniu przedstawił w sposób wyczerpujący przebieg dotychczasowego postępowania w tej sprawie stwierdzając, iż organ I instancji prawidłowo po uzyskaniu informacji o posłużeniu się sfałszowanym świadectwem pracy wznowił postępowanie i ustalił okres uprawniający do zasiłku w wymiarze 29 lat, 2 miesięcy i 21 dni, w tym 14 lat, 2 miesiące i 9 dni pracy w warunkach szczególnych. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie Wojewoda stwierdził, że odwołujący się spełnił warunek posiadania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jak również okres uprawniający do emerytury. Wyrokiem Sądu Okręgowego IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 27 listopada 2006r. uznano okres zatrudnienia w Wojewódzkim Zakładzie Doskonalenia Zawodowego od 7 maja 1970r. do 4 lipca 1972r. jako okres pracy w warunkach szczególnych, tym samym łączny okres wykonywania pracy w szczególnych warunkach wzrósł do 16 lat, 4 miesięcy i 8 dni. Jednakże świadectwami pracy strona udokumentowała staż pracy wynoszący 29 lat, 2 miesiące i 21 dni, zaś przepisy wymagają co najmniej 30-letniego stażu pracy dla mężczyzn. Wskazano, iż z art. 75 § 1 Kpa wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być zeznania świadków, lecz w ocenie organu odwoławczego przedłożone zeznania świadków na okres zatrudnienia w Spółdzielni od 1 grudnia 1967r. do 20 marca 1968r. są niewiarygodne, gdyż tylko jeden ze świadków posiada dokument potwierdzający jego zatrudnienie w tym czasie co strona, a wymaga się aby przedstawionych zostało dwóch świadków, jak również cały ten okres zatrudnienia zawiera się w okresie zatrudnienia, który podważył Sąd Rejonowy wyrokiem z 28 listopada 2006r. sygn. akt II K 659/06, przy czym występuje ten sam pracodawca. W ocenie organu nie można zeznaniami świadków dokumentować okresu zatrudnienia, co do którego wcześniej wypowiedział się już jednoznacznie Sąd i z którego wynika, że Z.M. we wskazanym okresie nie pracował. Odnośnie drugiego okresu zatrudnienia w czasie odbywania kary pozbawienia wolności udokumentowanego także zeznaniami świadków organ odwoławczy odmówił im wiarygodności, gdyż skarżący uwiarygodnił jedynie fakt odbywania kary pozbawienia wolności, nie zaś wykonywanie przez niego pracy w tym okresie. Tylko jeden ze świadków odbywał karę pozbawienia wolności w okresie, w którym karę tą odbywał także odwołujący się i to w znacznie krótszym okresie niż podany przez stronę. Zwrócono uwagę, że strona może ten okres pracy podczas odbywania kary pozbawienia wolności udokumentować przy ustalaniu prawa do emerytury na podstawie orzeczenia sądu pracy. W tych okolicznościach nie uwzględniono wnioskowanych okresów zatrudnienia do ogólnego stażu pracy, gdyż dowody te nie stanowią spójnej i wiarygodnej dokumentacji w tej sprawie. Poinformowano, iż nawet gdyby uwzględniono okres zatrudnienia podczas odbywania kary pozbawienia wolności, to łączny okres zatrudnienia nie wyniósł by wymaganych co najmniej 30 lat pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Z.M. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, bowiem wydana przez Wojewodę decyzja jest dla niego krzywdząca. Po raz kolejny podał, iż tylko brak wydania dokumentów przez zakłady pracy zmusił go do działania niezgodnego z prawem, za które został już ukarany. Wskazał, iż to właśnie Ze Spółdzielni został skierowany w dniu 1 grudnia 1967r. na kurs traktorzystów, który odbywał się do 16 marca 1968r., przy czym miał po nim odpracować co najmniej jeden rok w Spółdzielni. Jednakże pod koniec marca 1968r. został zamknięty w Areszcie Śledczym, skąd przewieziono go do ośrodka pracy, a następnie w maju 1968r. został przewieziony do Aresztu, gdzie umieszczono go w ośrodku pracy na ul. G. Do skargi dołączył dwa zeznania osób, które pracowały z nim w Spółdzielni. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty prezentowane w skarżonej decyzji. Dodatkowo podał, że nowy dowód z zeznań świadka E.J. nie może zostać uwzględniony, gdyż okres ten w całości zawiera się w okresie pracy w Spółdzielni, co do którego zapadł wyrok Sądu Rejonowego, w którym wskazano, iż w okresie od 30 listopada 1967r. do 23 stycznia 1969r. strona nie pracowała w Spółdzielni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) zwanej dalej; ustawą ppsa. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod katem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej spawie Sąd nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy ppsa.) dopatrzył się w skarżonej decyzji uchybień przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, które uniemożliwiły pozostawienie decyzji w obrocie prawnym. Na wstępie wyjaśnić należy, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego nastąpiło w wyniku wszczęcia nadzwyczajnego postępowania, jakim jest wznowienie postępowania. Dlatego też charakter i zakres wydanych w tym trybie decyzji administracyjnych określa właśnie specyfika tego postępowania, przy czym z uwagi na szczególnych charakter tej instytucji procesowej pozostaje wskazać, iż nie zostały wyeliminowane ogólne zasady postępowania administracyjnego m.in. zasada czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu (art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. zwanej dalej: Kpa), zasada praworządności (art. 7 Kpa), zasada informowania stron (art. 9 Kpa), czy też zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikająca z art. 15 Kpa. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Ta norma prawna stanowi realizację konstytucyjnej zasady określonej w art. 78 Konstytucji RP, iż każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jest w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone prowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone – wyrok NSA z 12 listopada 1993r. sygn. V SA 721/92, niepublikowany. Organ odwoławczy jest zatem uprawniony wyłącznie do uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 Kpa), stwierdzenie natomiast przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, na podstawie art. 138 § 2 Kpa ( por. wyrok WSA z 28 lutego 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 363/05 - LEX nr 203843, wyrok WSA z 14 grudnia 2005r. sygn. akt I SA/Wa 237/05- LEX nr 189833, wyrok NSA z 25 czerwca 1998r. sygn. IV SA 1409/96, LEX nr 43238). W niniejszej sprawie Wojewoda rozpoznawał odwołanie skarżącego od decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego w następstwie której odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku przedemerytalnego. Organowi odwoławczemu podejmującemu skarżone rozstrzygnięcie umknął jednakże fakt, iż decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w wyniku których strona skarżąca dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji mogła odnieść się do samego faktu prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia, jak również dopiero na etapie odwołania mogła podjąć działania mające na celu przedstawienie jej stanowiska w tym zakresie. Także dopiero na etapie postępowania odwoławczego faktycznie umożliwiono skarżącemu przedłożenie dowodów i dokumentów mających na celu wykazanie posiadania przez niego wymaganego przepisami prawa stażu pracy. Organ odwoławczy otrzymując te nowe dowody i dokumenty w sprawie, z naruszeniem art. 136 Kpa, dokonał ich merytorycznej oceny pomimo, iż przepis ten uprawnia organ odwoławczemu jedynie do przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów i ich oceny. W tym zakresie należy przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 1997r. sygn. akt I SA/po 1237/96, POP 1998 nr 3, poz. 92, w którym stwierdzono, że: "Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim normy procesowe. Wynika to i z treści art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe." Pogląd powyższy w pełni podziela Sąd rozpoznający rzeczoną sprawę. Organ odwoławczy podejmując skarżone rozstrzygnięcie w żaden sposób nie odniósł się do rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego popełnionych w postępowaniu przed organem I instancji skutkiem czego pozbawiono skarżącego możliwości dwukrotnego rozpoznania i zbadania przedstawionych przez niego dowodów i argumentów w sprawie. Podjęta w sprawie ocena przedstawionych dokumentów i zeznań świadków, którzy zostali zakwestionowani przez organ odwoławczy doprowadziła do sytuacji, że skarżący dopiero na etapie wniesienia skargi do Sądu administracyjnego miał możliwość ustosunkowania się do przedstawionego przez organ odwoławczy stanowiska co do przedstawionych przez niego dowodów, jak również podjęcia dalszych działań mających na celu odnalezienie innych osób, które pracowały z nim w przedstawionych okresach zatrudnienia skoro organ zarzucił, iż nie wszyscy oni pracowali przez cały ten okres czasu ze skarżącym. Gdyby prawidłowo przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające w tej sprawie takie uzupełniające dokumenty skarżący miałby możliwość przedłożyć na etapie postępowania odwoławczego, gdzie organ odwoławczy miałby możliwość ponownej ich weryfikacji. Należy także w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazać organowi odwoławczemu odnośnie podnoszonego argumentu, iż nie można zeznaniami świadków udokumentować okresu zatrudnienia zawierającego się w dłuższym okresie pracy u tego samego pracodawcy, jeżeli wcześniej zapadł wyrok sądu, z którego jednoznacznie wynika, iż skarżący faktycznie w tym okresie nie pracował, iż stosownie do art. 11 ustawy ppsa. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Zatem sąd związany jest wyłącznie ustaleniami skazującego wyroku karnego i tylko w zakresie ustaleń co do popełnienia przestępstwa. Oznacza to, że sąd rozpoznający sprawę z zakresu postępowania administracyjnego musi przyjąć, iż skazany tym wyrokiem popełnił przestępstwo przypisane mu wyrokiem karnym. Nie oznacza to jednakże, jak czyni to organ odwoławczy, że w zakwestionowanym w wyroku SR okresie od 30 listopada 1967r. do 23 stycznia 1969r. skarżący nie pracował wcale, gdyż z sentencji wyroku wynika jedynie, że nie pracował w tym okresie jako kierowca w Spółdzielni, na którą to okoliczność przedstawił dwa świadectwa pracy poświadczające nieprawdę. Z pełnego brzmienia sentencji wyroku wynika zatem, że Sąd stwierdził, iż przez cały ten okres skarżący nie pracował jako kierowca u tego pracodawcy, co nie oznacza, że nie można wykluczyć sytuacji, iż skarżący był zatrudniony u tego pracodawcy lecz w innym przedziale czasu i w innym charakterze. Związanie Sądu ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa nie oznacza, że nie mogą być czynione ustalenia które nie dotyczą popełnienia przestępstwa mimo, że pozostają w związku z przestępstwem. Oznacza to, że niewykluczone iż skarżący mógł być zatrudniony u wskazanego pracodawcy lecz w innym przedziale czasu i w innym charakterze, jak to wynika z dołączonych do akt zeznań świadków i własnego oświadczenia jednoznacznie wskazującego losy skarżącego w tym okresie czasu, co potwierdził na rozprawie w dniu 27 września 2007r. Sama załączona do akt sprawy sentencja wyroku nie rozwiewa w sposób jednoznaczny tych wątpliwości, a zatem organ winien wyjaśnić je żądając przedłożenia uzasadnienia wskazanego wyżej wyroku skazującego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. art. 7, 10, 15, oraz art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji ustosunkuje się do przedłożonych przez skarżącego dokumentów i dowodów w sprawie z zachowaniem wyżej wskazanych reguł procesowych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.