II SA/Ol 769/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 13 marca 2025 r. Burmistrz Miasta M. (dalej jako: Burmistrz lub organ pierwszej instancji), na podstawie art. 59, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku z 13 czerwca 2024 r. (...) Sp. z o.o. w O. (dalej jako: inwestor, Spółka lub strona skarżąca), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr (...), obręb geod. L., gmina M. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M., teren ten zlokalizowany jest poza granicami zwartej zabudowy wsi L., w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Ustalono, że teren jest niezabudowany, obecnie nieużytkowany i w znacznej części pozostaje zadrzewiony. Wskazano, że sąsiedztwo ze wszystkich stron stanowią tereny rolne wraz z rozproszoną zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz zagrodową (rolniczą). Podano, że w skład terenu objętego wnioskiem wchodzą grunty klasy PslV, RV, RIVa i N. Organ pierwszej instancji podniósł, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został przedłożony do uzgodnienia właściwym w sprawie organom, w tym Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w (...) (dalej jako: RDOŚ), który postanowieniem z 4 października 2024 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Organ uzgadniający wskazał, że teren inwestycji zlokalizowany jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, na którym obowiązują przepisy uchwały Nr XXII/430/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2013 r. poz. 139, ze zm., dalej jako: uchwała w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu), która w § 5 ust. 1 pkt 3 zakazuje likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. W ocenie RDOŚ realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego stoi w sprzeczności z powyższym zakazem. Organ uzgadniający wskazał, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji stwierdzono obecność zwartego kompleksu zadrzewień zlokalizowanych w granicach przedmiotowego terenu inwestycji oraz nieruchomości sąsiednich, a struktura wykorzystania gruntów otaczających omawiane zadrzewienie determinuje jego śródpolny charakter. W ocenie RDOŚ zapis projektu decyzji, dotyczący zakazu likwidacji zadrzewień, jest niemożliwy do zrealizowania, gdyż zadrzewienia występują w dużym zwarciu i pokrywają przeważającą część terenu inwestycji. Zaznaczono przy tym, że wystarczy potencjalna możliwość wycięcia zadrzewień na skutek realizacji inwestycji, aby został naruszony powołany zakaz. W związku z tym organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, gdyż uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest warunkiem koniecznym do ustalenia warunków zabudowy. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższej decyzji, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1- 6 u.p.z.p. poprzez niewydanie decyzji mimo łącznego spełnienia warunków wymaganych przepisami, w sytuacji, gdy istniała faktyczna i prawna możliwość sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, który uzyskałby uzgodnienia od RDOŚ; - art. 60 u.p.z.p. poprzez niesporządzenie przez organ nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr (...), umożliwiającej uzyskanie uzgodnienia od RDOŚ w sytuacji, gdy istniała faktyczna i prawna możliwość sporządzenia projektu decyzji, na którą RDOŚ wydałby uzgodnienia dla warunków zabudowy; - art. 24 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z Dz.U. z 2024 poz. 1478 ze zm., dalej jako: u.o.p.) w związku z § 5 ust 1 pkt 3 uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez bezpodstawne uznanie, że w związku ze strukturą wykorzystania gruntów otaczających działkę nr (...), drzewa i krzewy rosnące na przedmiotowej nieruchomości stanowią zwarty kompleks zadrzewień, definiowane przez RDOŚ jako zadrzewienia śródpolne, które nie podlegają likwidacji i niszczeniu w sytuacji, gdy zadrzewienie na działce nr (...) nie może zostać uznane za zwarty kompleks zadrzewień między innymi w związku z wyrażoną przez gminę zgodą na wycinkę drzew pod drogę, na którą organ pierwszej instancji wydał zgodę; - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do ograniczenia konstytucyjnego prawa własności dające podstawę do wydania decyzji odmownej w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, uzasadniające odmowę wydania pozytywnej decyzji; - art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77 §1, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów i oparciu decyzji na domniemaniach prawnych, w szczególności w zakresie dotyczącym braku możliwości uzyskania uzgodnień dla warunków zabudowy od RDOŚ w sytuacji, gdy w przypadku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący organ pierwszej instancji miałby możliwość uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie uzgodnień od RDOŚ; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia formalnego i prawnego decyzji, w szczególności nie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz niewyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. W związku z powyższymi zarzutami inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy oraz rozpoznanie sprawy co do istoty i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wskazanego we wniosku terenu, a w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy braku podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, a także dopuszczenie dowodów wskazanych w treści niniejszego odwołania i przeprowadzenie na ich podstawie uzupełniającego postępowania dodatkowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu złożonego odwołania inwestor zarzucił, że odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki, wokół której usytuowane są inne budynki mieszkalne, posiadającej dostęp do drogi publicznej, winna być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności. W ocenie Spółki złożony wniosek odpowiada prawu, a wyłącznie niezgodne z prawem działania organu pierwszej instancji doprowadziło do wydania odmownej decyzji, gdyż niezrozumiałe i bezpodstawne było niesporządzenie przez organ pierwszej instancji nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, który uzyskałby uzgodnienia od RDOŚ w sytuacji, gdy wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Podkreślono, że wprawdzie na działce występują zadrzewienia, ale występują również fragmenty terenu niezadrzewione, a decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu. Podniesiono, że przedmiotowa działka graniczy z niedawno wybudowaną drogą, na której także występowały zadrzewienia, ale organ pierwszej instancji wydał decyzję zezwalającą na wycinkę drzew. Podkreślono również, że w uchwale w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu nie występuje zakaz zabudowy, dlatego RDOŚ obowiązany był przekazać organowi pierwszej instancji wytyczne dotyczące projektu decyzji, która uzyskałaby uzgodnienia od organu uzgadniającego. Podano, że na etapie wydawania uzgodnień organ nie jest w stanie określić, czy w wyniku planowanych prac rzeźba terenu zostanie w jakikolwiek sposób naruszona. Decyzją z 1 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji podniesiono, że na podstawie ogólnodostępnych ortofotomap, bazy danych obiektów topograficznych - Geoportal oraz fotografii wykonanych w terenie 25 września 2024 r. ustalono, że w granicach wnioskowanego terenu wyznaczonego linią rozgraniczającą oraz nieprzekraczalną linią zabudowy oraz na nieruchomościach sąsiednich występuje zwarty kompleks zadrzewień, składający się głównie z brzozy. Struktura wykorzystania gruntów otaczających omawiane zadrzewienie determinuje jego śródpolny charakter. Powołując się na definicję pojęcia zadrzewienia, zawartą w art. 5 pkt 27 u.o.p. organ odwoławczy wskazał, że zadrzewieniami jest zarówno pojedyncze drzewo, krzew rosnący wśród pól, jak i ich skupiska, przy czym nie ma znaczenia czy pochodzą z samosiewu i czy znalazły odzwierciedlenie w ewidencji gruntów. Podniesiono, że na działce stanowiącej teren inwestycji, jak również na działkach sąsiadujących z tym terenem od strony południowej, znajdują się liczne zadrzewienia, zaś działki znajdujące się wokół tego kompleksu drzew stanowią grunty rolne, co do zasady niezabudowane (z wyjątkiem budynku zlokalizowanego na działce nr (...)). Zasadnie zatem organ uzgadniający przyjął, że zadrzewienia na działce stanowiącej teren inwestycji stanowią zadrzewienia śródpolne, których niszczenie i usuwanie jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu zabronione. Wskazano, że wprawdzie w projekcie decyzji przedłożonym do uzgodnienia znajdował się zapis wprowadzający zakaz niszczenia tych zadrzewień, jednak z uwagi na to, że drzewa pokrywają działkę w znaczącej większości, istnieje duże prawdopodobieństwo, że realizacja inwestycji doprowadzi do naruszenia omawianego zakazu. Podniesiono, że inwestor nie ograniczył terenu inwestycji do części działki niepokrytej zadrzewieniem, a skoro inwestycja może zostać zrealizowana w niemalże dowolnym miejscu na tej działce, to nie można wykluczyć, że jej realizacja doprowadzi do naruszenia ww. zakazu. Kolegium podało, że z akt sprawy nie wynika, aby inwestor w toku postępowania modyfikował wniosek, a tym bardziej w sposób mogący wpłynąć na ocenę możliwości naruszenia przedmiotowego zakazu. Natomiast nie jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie modyfikowanie projektu decyzji aż do momentu, w którym będzie on mógł zostać zaakceptowany przez organy uzgadniające. W związku z tym, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że realizacja planowanej inwestycji byłaby sprzeczna z przewidzianym w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych. Podniesiono także, że słusznie wskazał organ uzgadniający, że realizacja planowanej inwestycji może również naruszyć zakaz przewidziany w § 5 ust. 5 uchwały w sprawie Chronionego Krajobrazu. W granicach terenu inwestycji występuje bowiem naturalnie ukształtowania skarpa, która stanowi wartość krajobrazową i podlega ochronie na podstawie § 5 ust. 5 uchwały w sprawie Chronionego Krajobrazu. Wyjaśniono przy tym, że do prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu zalicza się prace, które prowadzą do zniszczenia lub przekształcenia form rzeźby terenu w sposób oznaczający utratę cech morfologicznych danego typu rzeźby. Wyjaśniono również, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, pozwalające na zastosowanie odstępstw od przedmiotowych zakazów. W związku z tym Kolegium uznało, że realizacja planowanej inwestycji wiązałaby się z naruszeniem zakazów przewidzianych uchwale w sprawie Chronionego Krajobrazu, co oznacza, że nie jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Tym samym, nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., co wyklucza możliwość ustalenia dla niej warunków zabudowy. W skardze na powyższą decyzję inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi (dotyczącymi ochrony środowiska), co wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy. Organ niezasadnie uznał, że zachodzi przesłanka odmowy ustalenia warunków zabudowy, mimo że w realiach sprawy istniała faktyczna i prawna możliwość takiego ustalenia z poszanowaniem przepisów ochronnych (np. poprzez odpowiednie warunki i uzgodnienia środowiskowe); - art. 24 ust. 1 pkt 3 u.o.p. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 5 ust. 5 uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez bezpodstawne zakwalifikowanie drzew i krzewów rosnących na działce nr (...) jako zwarty kompleks zadrzewień śródpolnych podlegający bezwzględnej ochronie oraz przez nieuprawnione założenie, że realizacja inwestycji trwale zniekształci rzeźbę terenu. Organy obu instancji błędnie zastosowały wskazane przepisy, uznając, iż planowana zabudowa z konieczności wiązałaby się z naruszeniem powyższych zakazów ochronnych, podczas gdy ani charakter istniejącego zadrzewienia, ani ukształtowanie terenu nie uzasadniały takiego wniosku na etapie postępowania o warunki zabudowy; - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie występują szczególne przesłanki do ograniczenia konstytucyjnego prawa własności Spółki. Organy przyjęły restrykcyjną wykładnię przepisów, skutkującą odmową ustalenia warunków zabudowy, mimo braku wyraźnego przepisu zakazującego realizacji przedmiotowej inwestycji. Taka nieuzasadniona odmowa stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo właściciela do zagospodarowania nieruchomości, naruszając zasadę wolności zabudowy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i chronioną w art. 64 Konstytucji RP. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny organ nie może arbitralnie, poza granicami prawa, ograniczać prawa zabudowy nieruchomości w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób pełny i obiektywny okoliczności faktycznych sprawy, pominięcie istotnych dowodów oraz dowolną ocenę zgromadzonego materiału. Organy administracji nie dokonały wszechstronnej analizy przypadku, ignorując m.in. decyzje o warunkach zabudowy wydane dla sąsiednich działek oraz dowody i argumenty przedstawione przez Spółkę (np. dokumentację fotograficzną terenu, analizy możliwości sytuowania budynku bez usuwania drzew), W efekcie nie ustalono faktycznego stanu zagospodarowania otoczenia ani możliwości realizacji inwestycji w sposób nienaruszający chronionych dóbr, co narusza zasadę prawdy obiektywnej i zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.); - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego, niepełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji Kolegium w istocie powiela argumentację organu pierwszej instancji, nie odnosząc się należycie do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu (w tym do argumentów dotyczących charakteru zadrzewień, możliwości spełnienia wymogów środowiskowych na etapie projektu budowlanego, czy analogii do rozstrzygnięć zapadłych wobec działek sąsiednich). Brak wnikliwej polemiki z odwołaniem i ograniczenie się do ogólnych stwierdzeń uniemożliwia kontrolę instancyjną i sądowoadministracyjną, stanowiąc naruszenie wymogu wskazania w decyzji faktów uznanych za udowodnione i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi Spółka powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucono, że organ pierwszej instancji wydał decyzję odmowną powołując się wyłącznie na brak uzgodnienia RDOŚ, a w ocenie strony skarżącej postępowanie organu, polegające na zaniechaniu poszukiwania rozwiązań pozwalających na pozytywne rozstrzygnięcie sprawy, przy jednoczesnym spełnieniu wymogów środowiskowych, stanowi istotne naruszenie art. 61 u.p.z.p. oraz zasad wynikających z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślono, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a w niniejszej sprawie nie wykazano, aby planowana zabudowa faktycznie kolidowała z jakąkolwiek normą prawną, poprzestając jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że przedsięwzięcie narusza zakazy Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zdaniem strony skarżącej RDOŚ zaprezentował stanowisko wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jednej strony zezwolono na likwidację zadrzewień pod inwestycję gminną, z drugiej - odmówiono jakiejkolwiek zgody inwestorowi prywatnemu, nawet warunkowej. Taka niekonsekwencja organów w ocenie podobnych stanów faktycznych podważa zaufanie do władzy publicznej i narusza zasadę równego traktowania stron. Wskazano również, że każda inwestycja budowlana wymaga pewnych robót ziemnych, co nie oznacza, że automatycznie dojdzie do zniszczenia naturalnych form terenu w znacznym stopniu, a na tym etapie nie istniał żaden konkretny projekt budowlany, który pozwalałby ocenić skalę ewentualnego kształtowania terenu. Wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza zgody na dowolne wycinanie drzew, czy niwelację terenu, zwłaszcza że w decyzji tej można nałożyć stosowne wymogi z zakresu ochrony środowiska. Podkreślono, że działka inwestora leży w otoczeniu licznej zabudowy jednorodzinnej, a w przeszłości również na działkę inwestora została wydana decyzja o warunkach zabudowy na dom jednorodzinny. Zatem oczekiwanie Spółki, że otrzyma warunki zabudowy analogiczne do już istniejących w okolicy jest w pełni uzasadnione zasadą równości i przewidywalności rozstrzygnięć administracyjnych. Podniesiono, że wprowadzanie ograniczeń prawa zabudowy musi odbywać się na podstawie i w granicach prawa, z poszanowaniem zasad proporcjonalności, a odstępstwo od dotychczasowej praktyki w takim samym stanie faktycznym grozi naruszeniem zasady równości i zaufania obywateli do państwa. Zarzucono, że Kolegium ograniczyło się do powielenia ustaleń i oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji, mimo że organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego, wnikliwego przeanalizowania całej sprawy, z uwzględnieniem wszystkich zarzutów i dowodów zgłoszonych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z 26 listopada 2025 r. strona skarżąca podtrzymała wniesioną skargę, zarzuty w niej zawarte oraz przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został zawarty przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, a pozostałe strony postępowania w przepisanym terminie nie złożyły wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przy czym postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z 13 czerwca 2024 r. (data wpływu wniosku do organu). Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) do spraw dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym (obowiązującym do dnia 23 września 2023 r.) oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, dostępne w CBOSA). A contrario, brak spełnienia chociażby jednego wymogu wynikającego z obowiązujących przepisów uniemożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy. Przy czym organ pierwszej instancji powołał się na negatywne uzgodnienie RDOŚ, dokonane postanowieniem z 4 października 2024 r. Natomiast Kolegium wskazało, że organ uzgadniający prawidłowo ustalił, że realizacja planowanej inwestycji wiązałaby się z naruszeniem zakazów przewidzianych w uchwale w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu, co oznacza, że nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, a zatem nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z uwagi na fakt, że teren inwestycji położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymagało uzyskania uzgodnienia z RDOŚ. Przy czym postanowienie RDOŚ odmawiające uzgodnienia planowej inwestycji zostało wydane w stanie prawnym obowiązującym przed 11 stycznia 2025 r., w którym to - z mocy art. 53 ust. 5c u.p.z.p. - w przypadku odmowy uzgodnienia projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zażalenie przysługiwało wyłącznie, jeżeli odmowa uzgodnienia dotyczyła rezerwatu przyrody lub nastąpiła z uwagi na możliwość znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. W tej sytuacji postanowienie RDOŚ było wiążące dla organu pierwszej instancji, ale na podstawie art. 142 k.p.a., strona mogła je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. W związku z tym Kolegium zobowiązane było nie tylko do rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, ale także do oceny prawidłowości wydania postanowienia przez RDOŚ i z obowiązku tego – wbrew zarzutom skargi – Kolegium się wywiązało. Jak wskazano wyżej, a co także podnoszone jest we wniesionej skardze, decyzja w przedmiocie warunków zabudowy ma charakter związany. Oznacza to, że organ ma obowiązek pozytywnego rozpoznania wniosku strony, ale tylko w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast wbrew stanowisku skarżącego w niniejszej sprawie nie został spełniony jeden z tych warunków, a mianowicie warunek zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, o czym stanowi art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Przy czym przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., to wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego tj. przepisy ustaw, rozporządzeń, a także aktów prawa miejscowego, obowiązujących na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja i współkształtujących sposób zagospodarowania terenu inwestycji. Zatem ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w niniejszej sprawie prawidłowo została dokonana także w zakresie zgodności z przepisami u.o.p. i uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu na obszarze objętym uchwałą wprowadzono zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 5 pkt 27 u.o.p. zadrzewienie to pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2025 r. poz. 567). Z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, że na terenie działki znajdują się liczne zadrzewienia. Zadrzewienia takie występują również na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji, ponadto działki znajdujące się wokół kompleksu drzew stanowią grunty rolne niezabudowane, poza jednym budynkiem. Zatem w ocenie Sądu prawidłowa jest kwalifikacja istniejącego stanu rzeczy jako występowania zadrzewień śródpolnych. Zresztą faktu występowania drzew i krzewów na działce nie kwestionuje także sama strona skarżąca, która podnosi jednak, że zadrzewienia te nie występują na całej działce. Należy zatem zauważyć, że to wnioskodawca określa lokalizację planowanej inwestycji wskazując, czy wniosek dotyczy całej działki, czy tylko jej części, zaś organ orzekający o warunkach zabudowy jest tym wnioskiem związany. Skoro zaś Spółka twierdzi, że duże fragmenty działki nie są zadrzewione, to nie było żadnych przeszkód, aby strona skarżąca zmodyfikowała swój wniosek tak, aby objąć nim jedynie część działki, na której nie ma zadrzewień zwłaszcza, że z postanowienia organu uzgadniającego dowiedziała się o braku możliwości uzgodnienia projektu decyzji z powodu naruszenia zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu. W tych okolicznościach zupełnie bezpodstawny jest zarzut strony skarżącej, że to organ pierwszej instancji winien tak zmienić projekt decyzji przedstawionej do uzgodnienia, aby zostały spełnione wymogi określone w powołanej uchwale. Przede wszystkim należy podkreślić, że w projekcie decyzji organ pierwszej instancji umieścił zapis o zakazie usuwania zadrzewień śródpolnych, ale z uwagi na fakt ich występowania na terenie całej działki organ uzgadniający uznał, że nie ma możliwości jego zachowania, co nie sposób zakwestionować. Natomiast, jak wskazano wyżej, organ przygotowujący projekt decyzji nie jest uprawniony do jakiejkolwiek modyfikacji wniosku złożonego przez inwestora. Sąd nie podziela także poglądu Spółki, że występujące zadrzewienia utraciły swój charakter. Biorąc pod uwagę bezpośrednie sąsiedztwo działek o charakterze rolniczym, z których tylko jedna jest zabudowań, twierdzenie to nie jest uzasadnione. Natomiast odnośnie do podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii dokonania wycinki drzew na działce sąsiedniej pod drogę należy wyjaśnić, że Sąd nie może dokonywać kontroli legalności decyzji innej, niż zaskarżona w danej sprawie. Zauważyć jedynie należy, że stosownie do § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazy, o których mowa w ust. 1, a zatem także zakaz likwidacji zadrzewień, nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego, do których niewątpliwie należy zaliczyć budowę drogi. Słusznie także uznało Kolegium, że prawidłowa jest ocena organu uzgadniającego odnośnie do naruszenia zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu, a mianowicie zakazu wykonywania prac zwiernych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, ze względu na znajdującą się na terenie objętym wnioskiem naturalnie ukształtowaną skarpę. Przy czym niezasadnie strona skarżąca podnosi, że na skoro na etapie ustalania warunków zabudowy brak jest konkretnego projektu budowlanego, to organ nie jest w stanie stwierdzić, czy do takiego naruszenia dojdzie. Wręcz przeciwnie, organ ustalający warunki zabudowy musi stwierdzić zgodność projektowanego sposobu zagospodarowania działki z przepisami odrębnymi, niezależnie od tego, w jakim miejscu działki planowany budynek zostanie zlokalizowany. Zatem także w tym zakresie zarzuty strony skarżącej nie są zasadne. Należy również zauważyć, że Kolegium rozważało możliwość zastosowania odstępstw od powołanych nakazów, przewidzianych zarówno w uchwale o Obszarze Chronionego Krajobrazu, jak w przepisie art. 24 ust. 3a u.o.p., co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Nie ma przy tym wątpliwości, że brak jest podstaw do zastosowania któregokolwiek z odstępstw od zakazów określonych w tych przepisach. Nie ma także znaczenia okoliczność, że – jak podaje Spółka – w przeszłości na przedmiotową działkę była wydana decyzja w sprawie warunków zabudowy. Każdy wniosek o ustaleniu warunków zabudowy rozpatrywany jest w określonym stanie faktycznym i prawnym, co może spowodować, że podjęte rozstrzygnięcia nie będą tożsame. Zasada wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a., na której naruszenie powołano się w skardze, dotyczy nieodstępowania, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z tych samych nie może odnieść skutku zarzut, że w odniesieniu do innych działek znajdujących się w okolicy zapadły odmienne rozstrzygnięcia organu w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, a zarzuty podniesione w tym zakresie w skardze są niezasadne. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy dokonały właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a odmienna jego ocena przez stronę skarżącą nie oznacza naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.