II SA/Ol 771/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Uczelnianej Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania stypendium mieszkaniowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wydziałowa Komisja Stypendialna Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu "[...]" ostateczną decyzją z dnia 23 listopada 2009 r. przyznała M.K. na rok akademicki 2009/2010, od miesiąca października 2010 r., stypendium socjalne, stypendium na wyżywienie i stypendium mieszkaniowe. Po ujawnieniu przez Wydziałową Komisję Stypendialną "[...]", że małżonka studenta M.K. jest właścicielką mieszkania położonego w O., w którym oboje małżonkowie stale zamieszkują, Wydziałowa Komisja Stypendialna Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2010 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie K.p.a.) wznowiła z urzędu postępowanie "w sprawie przyznania M.K. stypendium mieszkaniowego w wysokości 190 zł za okres od dnia 1 października 2009 r." Decyzją z dnia 22 kwietnia 2010 r. Wydziałowa Komisja Stypendialna Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej uchyliła od miesiąca kwietnia 2010 r. decyzję własną z dnia 23 listopada 2009 r. w części dotyczącej stypendium mieszkaniowego, a w pozostałym zakresie odnoszącym się do stypendium socjalnego i stypendium na wyżywienie pozostawiła decyzję bez zmian. W podstawie prawnej tej decyzji powołała art. 104 i art. 163 K.p.a., art. 173 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, 1365 ze zm.), § 8-12 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu "[...]" z dnia 31 sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Komisja Stypendialna podała, że w trakcie postępowania wyjaśniającego dostarczony został akt notarialny z 27 lipca 2009 r., z którego wynika, że od 24 lipca 2009 r. żona studenta jest w posiadaniu lokalu mieszkalnego położonego w O. przy ul. M. 12/68, a od 27 lipca 2009 r. jest właścicielką tegoż lokalu. Organ uznał, że M.K. nie jest uprawniony do otrzymywania stypendium mieszkaniowego, ponieważ miejscem zamieszkania studenta oraz jego rodziny jest O. i nie można przyjąć, że codzienny dojazd studenta do uczelni jest utrudniony lub uniemożliwia mu studiowanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania M.K. Uczelniana Odwoławcza Komisja Stypendialna "[...]" decyzją z dnia 15 czerwca 2010 r. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż UOKS jednomyślnie orzekła, że w dacie złożenia przez studenta wniosku o przyznanie stypendium mieszkaniowego i obecnie miejscem stałego zamieszkania studenta jest miasto O. Organ odwoławczy uznał za nieprzekonującą argumentację odwołującego się, że miejscem jego zamieszkania jest miejscowość N., w której posiada gospodarstwo rolne, gdyż jak sam podał w odwołaniu codzienne prace w tym gospodarstwie wykonywane są przez osoby trzecie, a jego funkcje ograniczają się do funkcji administracyjnych, np. składania wniosków do ARiMR. Zatem posiadanie gospodarstwa w innej miejscowości nie wyklucza możliwości zamieszkiwania w O. Organ nie uwzględnił także argumentacji odwołującego się, że nie posiada on tytułu prawnego do lokalu przy ul. M. w O. wskazując, że zgodnie z Kodeksem Rodzinnym i Opiekuńczym prawo do mieszkania przysługujące jednemu z małżonku uprawnia drugiego do korzystania z tego mieszkania, w celu zaspokojenia potrzeb rodziny. W skardze na wymienioną decyzję organu II instancji M.K. wskazał, iż w niniejszej sprawie zasadniczy problem koncentruje się na użytym w ustawie zwrocie "stałe zamieszkanie". Przyznał, iż sytuacja rodzinna związana ze studiowaniem obojga małżonków i wychowywaniem dziecka nie pozwala mu na częste wyjazdy do domu, tzn. do N. Nie znaczy to jednak, że na stałe zamieszkuje w O. Skarżący twierdzi, że przebywa w O. tylko i wyłącznie ze względu na studia i uznaje swój pobyt za czasowy. Podkreślił, że nie miał wpływu na zakup lokalu mieszkalnego przez żonę, a jako jej mąż musi partycypować w kosztach utrzymania tego mieszkania. Uważa, że za słusznością jego twierdzeń przemawia fakt, że jest studentem, rolnikiem posiadającym gospodarstwo rolne na podstawie darowizny i umowy dożywocia, rozlicza się z Urzędem Skarbowym w A., płaci podatki, opłaty za prąd i wywóz śmieci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy przesłanki te istnieją. Jednakże sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W niniejszej sprawie, Sąd, niezależnie od zarzutów skargi, stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, czego konsekwencją była konieczność stwierdzenia ich nieważności. Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zawarta w art. 16 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. W doktrynie podkreśla się, że zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa. Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wyraźnie określonych w K.p.a. lub w przepisach szczególnych, do których odsyła art. 163 K.p.a. Na system weryfikacji decyzji ostatecznych składają się tzw. nadzwyczajne tryby postępowania, tj.: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 – art. 152 K.p.a.), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 - 159 K.p.a.) oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej (art. 154, art. 155 i art. 161 K.p.a.). Podkreślenia wymaga, że system nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Ustawodawca określił odrębnie przesłanki każdego z tych trybów postępowania. Jednak organy orzekające w niniejszej sprawie nie przestrzegały tych reguł postępowania. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2010 r. Wydziałowa Komisja Stypendialna Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej "[...]" wznowiła z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją tegoż organu z dnia 23 listopada 2009 r., a następnie decyzją z dnia 22 kwietnia 2010 r., wydaną m.in. na podstawie art. 104 i art. 163 K.p.a., Wydziałowa Komisja Stypendialna uchyliła od miesiąca kwietnia 2010 r. decyzję własną z dnia 23 listopada 2009 r. w części dotyczącej stypendium mieszkaniowego, a w pozostałym zakresie odnoszącym się do stypendium socjalnego i stypendium na wyżywienie pozostawiła decyzję bez zmian. Zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania przez właściwy organ co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że przedmiotem postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. i art. 145a K.p.a. oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczna. Podkreślić należy, że organ nie bada w tym postępowaniu innych przesłanek wzruszenia decyzji niż wymienione w tych przepisach. Wznowione postępowanie administracyjne musi się zakończyć się wydaniem jednej z trzech rodzajów decyzji określonych w art. 151 § 1 i § 2 K.p.a., tj: 1. decyzją o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy wystąpienie wad określonych w art. 145 § 1 K.p.a. nie potwierdziło się ani nie zaistniała okoliczność wskazana w art. 145a K.p.a., 2. decyzją uchylającą dotychczasową decyzję i rozstrzygającą o istocie sprawy, gdy występowanie podstaw wznowienia postępowania potwierdziło się, a rozpoznając sprawę na nowo organ doszedł do innych ustaleń niż organ prowadzący postępowanie w trybie zwyczajnym. Przez rozstrzygnięcie o istocie sprawy należy w tym przypadku rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak też rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, 3. decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jednakże jej nie uchylającą. W decyzji tej należy wskazać, które z okoliczności wymienionych w art. 146 K.p.a. uniemożliwiły uchylenie zaskarżonej decyzji. Z przepisu art. 151 K.p.a. wynika, iż nie ma innego, niż wskazanego w jego treści, sposobu zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Taki też pogląd utrwalony jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1987 r. , sygn. akt II SA 1389/86, OSP 1989, z. 5, poz. 109). Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może ograniczać się jedynie do uchylenia dotychczasowej decyzji. Musi zawierać również nowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Istotą bowiem wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Decyzja rozstrzygająca na nowo o istocie sprawy jest wydawana, jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2002 r., sygn. akt IV SA 2759/2000, Monitor Prawniczy 2002/20, s. 917). Uzasadnienie decyzji Wydziałowej Komisji Stypendialnej z dnia 22 kwietnia 2010 r. wskazuje, że organ ten uznał, iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiła określona w art. 145 § 1 K.p.a. przesłanka wznowieniowa obligująca do uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej w części odnoszącej się do stypendium mieszkaniowego. W takim przypadku jednak podstawą decyzji powinien być art. 151 K.p.a., nie zaś art. 163 K.p.a., wydana ona bowiem została w związku ze wznowieniem przez ten organ postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Niezależnie od tej wadliwości rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji nie mieści się w ramach art. 151 K.p.a., co stanowi rażące naruszenie prawa. Wbrew oczywistej treści tego przepisu organ I instancji ograniczył się jedynie do uchylenia dotychczasowej decyzji pomijając rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Istotą sprawy w niniejszym postępowaniu było żądanie skarżącego przyznania mu stypendium mieszkaniowego. Zatem Wydziałowa Komisja Stypendialna winna była, jeżeli uznała, że istnieją podstawy wznowieniowe określone w art. 145 § 1 K.p.a. uchylić dotychczasową decyzję i orzec o żądaniu skarżącego, czyli odmówić przyznania stypendium mieszkaniowego. Jedynie informacyjnie organ może wskazać w takiej decyzji, że pozostała część rozstrzygnięcia dotychczasowego (dotyczącego przyznania stypendium socjalnego i na wyżywienie) pozostaje bez zmian. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z treścią postanowienia z dnia 6 kwietnia 2010 r. wznowienie postępowania dotyczy tylko stypendium mieszkaniowego. Dodatkowo wskazać należy, iż wbrew dyspozycji art. 151 k.p.a. organ I instancji określił w rozstrzygnięciu swojej decyzji, iż uchyla własną decyzję od miesiąca kwietnia 2010 r. Uszło jednak uwadze organu, że przepis art. 151 K.p.a. nie przewiduje możliwości określenia terminu utraty uprawnień. Uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania wywiera skutki od daty wydania decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję (ex nunc), co niedopuszczalnym czyni określanie w decyzjach wydanych w wyniku wznowienia postępowania innego terminu, od którego wywołują one skutki prawne. Zgodnie zaś z art. 184 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym ( Dz.U. Nr 164, poz.1365) stypendium mieszkaniowe przyznawane jest na semestr lub rok akademicki. Stąd, jeżeli poprzednio stypendium mieszkaniowe zostało przyznane na rok akademicki 2009/2010, to ewentualna odmowa przyznania tego stypendium po uprzednim wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji dotychczasowej winna nastąpić na rok akademicki 2009/2010. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że wskazana wyżej decyzja Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej z dnia 22 kwietnia 2010 r. stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. W konsekwencji również zaskarżona decyzja Uczelnianej komisji Stypendialnej, utrzymująca w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności, rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W takiej sytuacji zaszła konieczność stwierdzenia nieważności obydwu wydanych w sprawie decyzji. Zwalnia to równocześnie Sąd z obowiązku merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi, skoro dotyczą one decyzji nieważnych. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wobec niezgłoszenia w tym przedmiocie stosownego wniosku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.