II SA/Ol 772/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku "[...]" o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "[...]" na decyzję Wojewody "[...]" z dnia 21 września 2018 r., nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. "[...]"w złożonej do tut. Sądu skardze na decyzję Wojewody "[...]"z dnia 21 września 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta "[...]"z dnia 9 lipca 2018 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku "[...]", wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, że gdy przedmiotem zaskarżonej decyzji jest pozwolenie na budowę wykonanie decyzji w przedmiocie wybudowania obiektu ze swej istoty rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W sprawach budowlanych, w których chodzi o budowę lub rozbiórkę obiektu, trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są w istocie nieuniknione. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie istotne jest położenie projektowanego budynku - chodzi bowiem o jedną z najpiękniejszych ulic "[...]", której zabytkowe walory mogą zostać w sposób nieodwracalny zniszczony. Zatem, wykonanie decyzji przed rozpoznaniem skargi może spowodować, że pomimo jej uwzględnienia, nie będzie możliwy powrót do stanu pierwotnego, bez poniesienia znacznych kosztów i starań w tej mierze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Przyjmuje się, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (zob. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. II SA/Bk 352/06, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że do wykazania, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony. Uzasadnienie wniosku powinno się bowiem odnosić do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Natomiast brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. GZ 120/04 i z dnia 18 maja 2004 r. sygn. FZ 65/04, CBOSA). Przedmiotowy wniosek dotyczy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie takiej decyzji stanowi realizację określonego w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, z późn. zm.) prawa zabudowy, w związku z czym wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w art. 35a Prawa budowlanego, zgodnie z którym sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora (por. postanowienia: NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 54/12 i z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II OZ 1026/05, WSA we Wrocławiu z 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 467/11, WSA w Gliwicach z 3 listopada 2011 r., sygn. II SA/Gl 509/11 - CBOSA). Z treści tego przepisu wynika, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora (nierzadko mogącą spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję), a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Ponadto zauważyć należy, że kontynuowanie prac budowlanych, zanim Sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (zob. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08, CBOSA). Powyższe nie oznacza, że negatywnymi konsekwencjami wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być dotknięci także inni uczestnicy postępowania. Rozstrzygając więc wniosek dotyczący wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, Sąd ocenia go zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, gdyż konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Wobec tego, aby Sąd mógł stwierdzić czy w sprawie zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wnioskodawca musi wskazać na istnienie konkretnych okoliczności pozwalających na wniosek, że wstrzymanie wykonania tego aktu jest zasadne oraz wykazać, dlaczego osoba uprawniona do prowadzenia robót budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1335/10, CBOSA). Dokonując oceny przedmiotowego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych rozważań, Sąd uznał, że nie jest on zasadny. Skarżący nie wskazał bowiem na jakiekolwiek konkretne okoliczności pozwalające na wniosek, że to on zostanie dotknięty negatywnymi skutkami wybudowania spornego obiektu. Powołując się na przesłankę trudnych do odwrócenia skutków, wnioskodawca odniósł ją wyłącznie do sytuacji inwestora, który w przypadku uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji poniesie znaczne finansowe konsekwencje związane z koniecznością przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jak już wyżej wskazano, rozpoczęcie prac budowlanych przed rozstrzygnięciem sprawy ze skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, który mając świadomość zaskarżenia decyzji i możliwości jej uchylenia, sam winien ocenić ryzyko związane z rozpoczęciem procesu inwestycyjnego, gdyż to jego dotkną skutki ewentualnej przedwczesnej realizacji inwestycji. Wobec bezzasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji bezprzedmiotowe jest również zastosowanie kaucji na zabezpieczenie, o której mowa w art. 35a ust. 1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.