II SA/Ol 773/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia K. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w M. R. K. postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej Stowarzyszeniu K. uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł (trzysta złotych). Uchwałą Nr [...] z [...] (dalej: "uchwała") Rada Miejska w M. (dalej: "Rada") odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego X.Y. (dalej: "radny") z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia naruszenia przez radnego ustawowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności [art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.; dalej: "u.s.g.")]. W skardze na tę uchwałę Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie") podniosło, że radny naruszył zakaz z art. 24f u.s.g., a jego naruszenie stanowi podstawę do wygaszenia mandatu radnego z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r. poz. 2408, ze zm.). Powołało się jednocześnie na okoliczności, które - w ocenie Stowarzyszenia - świadczą o naruszeniu przez radnego tego zakazu. Wskazało, że Rada nie wyjaśniła precyzyjnie sprawy w zakresie dat działań podjętych przez radnego i nie uwzględniła dowodów przedstawionych przez Stowarzyszenie, co stanowi naruszenie zasad procedury administracyjnej, które może prowadzić do zachwiania podstaw demokracji i godności urzędu radnego. W konsekwencji Stowarzyszenie wniosło o uchylenie uchwały i stwierdzenie nieważności mandatu radnego. Do skargi załączyło m.in. Regulamin Stowarzyszenia [...] (dalej: "regulamin"), w którego treści w § 2 zakreślono w ust. 1, że cele Stowarzyszenia to "kontrola społeczna wszelkiej aktywności organów władzy publicznej, a w szczególności ujawnianie i udaremnianie wszelkich pozaprawnych działań organów i pracowników administracji publicznej oraz wymiaru sprawiedliwości wobec obywateli, a także ich działań sprzecznych z interesem społecznym" (§ 2 ust. 1 lit. a) regulaminu) oraz "podejmowanie wszelkich działań zmierzających do ochrony obywateli przed skutkami pozaprawnych działań organów i pracowników organów administracji publicznej" (§ 2 ust. 1 lit. d) regulaminu), zaś w ust. 2, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez "inicjowanie i udział w postępowaniach administracyjnych przed organami administracji publicznej, przed sądami administracyjnymi, a także zaskarżanie uchwał organów stanowiących samorządów terytorialnych do sądów administracyjnych" (§ 2 ust. 2 lit. c) regulaminu). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta M. (dalej: "Burmistrz") wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie - oddalenie. Stwierdził, że Stowarzyszenie nie udowodniło istnienia po jego stronie interesu prawnego, który umożliwiłby mu wywiedzenie przedmiotowej skargi. Stowarzyszenie nie powołało się bowiem na swój interes prawny, a jedynie utożsamia możliwość zaskarżenia uchwały z treścią regulaminu Stowarzyszenia. Fakt, że jednym z celów Stowarzyszenia jest m.in. kontrola społeczna wszelkiej aktywności organów władzy publicznej (§ 2 ust. 1 lit. a) regulaminu) oraz inicjowanie i udział w postępowaniach administracyjnych przed organami administracji publicznej, przed sądami administracyjnymi, a także zaskarżanie uchwał organów stanowiących samorządów terytorialnych do sądów administracyjnych (§ 2 ust. 2 lit. c) regulaminu) nie świadczy o istnieniu po stronie Stowarzyszenia interesu prawnego ani tym bardziej o naruszeniu przez uchwałę interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Generalne i abstrakcyjne cele wskazane w regulaminie nie mogą bowiem każdorazowo niejako "z urzędu" przesądzać o posiadaniu przez Stowarzyszenie interesu prawnego i jego naruszeniu. Niezależnie od powyższego Burmistrz stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności skargi sąd skargę odrzuca. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") jedną z przyczyn odrzucenia skargi jest stwierdzenie, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w okolicznościach niniejszej sprawy jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga wnoszona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że dla jej skutecznego wniesienia nie wystarczy wykazanie niezgodności uchwały z prawem, ale konieczne jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją, mającą oparcie w konkretnej normie prawa materialnego, z której wynikają określone, indywidualne prawa lub obowiązki. Interes prawny wnoszącego skargę musi być bezpośredni, konkretny, realny i aktualny (zob. np. postanowienia: WSA w Gdańsku z 23 lipca 2020r., sygn. akt III SA/Gd 638/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych; WSA w Olsztynie z 7 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 774/24, dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Stowarzyszenia jest uchwała o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwała ta, z uwagi na jej przedmiot, w żaden sposób nie dotyczy i nie narusza indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia Stowarzyszenia. Z uwagi natomiast na wskazany wyżej charakter skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może być ona wnoszona w ogólnie pojętym interesie publicznym (zob. np. postanowienie NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2435/23, dostępne w CBOSA). W konsekwencji podnoszone przez Stowarzyszenie naruszenie prawa przez zaskarżoną uchwałę samo w sobie nie stanowi wystarczającej podstawy do jej zaskarżenia w tym trybie. W odniesieniu do tego zarzutu zauważyć jednocześnie pozostaje, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania i stwierdzenia, czy takie naruszenie rzeczywiście miało miejsce. Podstawy legitymacji skargowej nie mogą stanowić również zapisy regulaminu Stowarzyszenia. To, że do celów Stowarzyszenia należy m.in. kontrola społeczna wszelkiej aktywności organów władzy publicznej i ich pracowników (§ 2 ust. 1 lit. a i d regulaminu) oraz, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. poprzez zaskarżanie uchwał organów stanowiących samorządów terytorialnych do sądów administracyjnych (§ 2 ust. 2 lit. c regulaminu) nie oznacza bowiem, że zapisy regulaminu znoszą warunki zaskarżenia uchwał określone w ustawie. Brak po stronie Stowarzyszenia wymaganej art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacji skargowej oznacza, że wniesiona skarga pochodzi od nieuprawnionego podmiotu. W konsekwencji skargę tę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W tej sytuacji stronie skarżącej przysługuje zwrot uiszczonego wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 2 postanowienia.