II SA/Ol 775/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas (spr.) Tadeusz Lipiński Katarzyna Matczak Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie regulaminu określającego wysokość oraz warunki przyznawania nauczycielom dodatków I. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. Zasądza od Gminy na rzecz Wojewody kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. Orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwała Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]", wydana na podstawie art. 30 ust. l i 6, art. 54 ust. 3 i 7 oraz art. 70a ust. l i 2a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, póz. 1112, z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli. sposobu obliczania wysokości i stawki wynagrodzenia zasadniczego za godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczególnych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia i innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat (Dz. U. Nr 39, póz. 455, z późn. zm.) oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz. U. Nr 46, póz. 430), uchwalony został regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre składniki wynagrodzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego, a także szczegółowe zasady udzielania i rozmiar zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze. W złożonej w dniu 12 września 2005 r. skardze Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 2 i 5 załącznika do uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]" Rady Gminy. Stwierdził, że Rada w § 9 ust. 2 załącznika do uchwały uchwaliła, że "wynagrodzenie za jedna godzinę doraźnego zastępstwa ustala się, z zastrzeżeniem ust. 3, w sposób określony w ust. l, o ile w czasie realizacji tego zastępstwa realizowane były zajęcia zgodnie z planem i programem nauczania danej klasy, przez nauczyciela posiadającego wymagane kwalifikacje do prowadzenia tych zajęć. Natomiast w § 9 ust. 5 Rada stwierdziła, że "wynagrodzenie za l godzinę zastępstwa, realizowanego przez nauczyciela nieposiadającego wymaganych kwalifikacji do prowadzenia danych zajęć, albo prowadzonych niezgodnie z planem i programem nauczania danej klasy ustala dyrektor szkoły w wysokości 50 % wynagrodzenia za jedna godzinę ponadwymiarową obliczonego na zasadach określonych w ust. l". Z art. 30 ust. l pkt 3 i ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela w brzmieniu na dzień podejmowania uchwały, wynika natomiast, że gmina miała prawo ustalić wynagrodzenie nauczycieli za godziny doraźnych zastępstw, lecz nie miała podstaw prawnych do uzależniania prawa do wysokości tego wynagrodzenia od posiadania przez nauczyciela prowadzącego doraźne zastępstwo kwalifikacji do prowadzenia danych zajęć. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy oświadczyła, że uznając skargę za zasadną, na najbliższej sesji uchyli objęte skargą zapisy zaskarżonej uchwały. Podniosła ponadto, że uchwała obowiązuje tylko w określonym roku kalendarzowym, a później zostanie zmieniona przez nowy regulamin, obowiązujący w kolejnym roku. Wskazała, że uchylenie zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi może powodować, że wydanie wyroku będzie zbędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), sąd sprawuje kontrole działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz rozstrzyga spory kompetencyjne i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2), co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika również, że sad administracyjny ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Ponadto, zgodnie z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Na wstępie Sąd zbadał dopuszczalność skargi wniesionej przez Wojewodę. Stosownie do art. 93 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, z późn. zm.) po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. l organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis nie wprowadza zatem ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Natomiast powołana wyżej ustawa Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi przyjmuje jako jeden z wymogów formalnych skargi wnoszonej do sądu administracyjnego zachowanie terminu do złożenia skargi. Zgodnie z art. 53 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (§ 1). Natomiast w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organom na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2), zaś § 3 powołanego przepisu przewiduje termin do wniesienia skargi przez Prokuratora lub Rzecznika Prawa Obywatelskich. Jak z powyższego wynika, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 53 nie uregulowało terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sadu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Zatem w aktualnym stanie prawnym nie można przez analogie wyprowadzać terminu do złożenia skargi przez organ nadzoru z przepisu art. 35 ust. l ustawy z dnia l l maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, póz. 368, z późn. zm.), który utracił moc z dniem l stycznia 2004 r., a który to przepis przewidywał sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi od dnia otrzymania uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził taki pogląd w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK. 1575/04, nie publikowany, i Sąd w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Przechodząc do oceny zgodności z prawem § 9 ust. 2 i 5 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]", Sąd uznał, że zasadny jest zarzut jego niezgodności z regulacją ustawową. Zaskarżone przepisy stanowią, że "wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa ustala się, z zastrzeżeniem ust. 3, w sposób określony w ust. l, o ile w czasie realizacji tego zastępstwa realizowane były zajęcia zgodnie z planem i programem nauczania danej klasy, przez nauczyciela posiadającego wymagane kwalifikacje do prowadzenia tych zajęć" (§ 9 ust. 2), natomiast w § 9 ust. 5 Rada stwierdziła, że ..wynagrodzenie za l godzinę zastępstwa, realizowanego przez nauczyciela nieposiadającego wymaganych kwalifikacji do prowadzenia danych zajęć, albo prowadzonych niezgodnie z planem i programem nauczania danej klasy ustala dyrektor szkoły w wysokości 50 % wynagrodzenia za jedną godzinę ponadwymiarową obliczonego na zasadach określonych w ust. l". Zgodnie z art. 35 ust. 2 a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr l18, póz. l l 12, z późn. zm.) przez godzinę doraźnego zastępstwa rozumie się przydzielona nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych, której realizacja następuje w zastępstwie nieobecnego nauczyciela. Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy (ust. 3). Cytowany przepis przesądza kwestię uprawnienia nauczyciela do wynagrodzenia za przepracowane godziny doraźnych zastępstw. Ustawodawca nie upoważnił natomiast jednostki samorządu terytonalnego j będącej organem prowadzącym szkołę, do ustanowienia jakiegokolwiek ograniczenia w tym zakresie. Zatem § 9 ust. 2 i 5 regulaminu wynagradzania nauczycieli wprowadzające dodatkowe warunki - posiadanie kwalifikacji wymaganych do prowadzenia danych zajęć oraz prowadzenie tych zajęć zgodnie z planem i programem nauczania danej klasy, od spełnienia którego uzależniona została wysokość wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw, pozostaje w oczywistej sprzeczności z uregulowaniem ustawowym. Należy również stwierdzić, że zapis regulaminu wynagradzania nauczycieli podjęty na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, będący postanowieniem mniej korzystnym dla nauczycieli niż przepisy powszechnie obowiązującego prawa, jest nieważny. W orzecznictwie sadowym powszechnie prezentowane jest stanowisko, które podziela Sad w niniejszej sprawie, że regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia nie może zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczycieli niż przepisy prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2002 r., sygn. akt 11 SA 687/02, Pr. Pracy 2002/10/39). Odnosząc się do wywodu o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego po ewentualnym uchyleniu zaskarżonej uchwały, należy wyjaśnić, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc. Oznacza to, że zaskarżony akt nie wywołał skutków prawnych od dnia jego wydania. Uchylenie lub zmiana aktu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tego aktu do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania wyroku, jeżeli zaskarżony akt mógł być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego uchylenie lub zmianę, np. wypłacania nauczycielom zaległego wynagrodzenia czy dodatków do niego w przypadku nieprawidłowości w ustaleniu lub wypłacie tego wynagrodzenia. Ponadto, stosownie do art. 134 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi z urzędu wziął pod uwagę inne naruszenie prawa dotyczące charakteru prawnego podjętej uchwały. Jak wynika z przytoczonej wyżej podstawy prawnej zaskarżonej uchwały została ona podjęta m.in. na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W § 5 uchwały zapisano, że wchodzi ona w życie od i stycznia 2005 r. i obowiązuje do 31 grudnia 2005 r. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości charakter prawny regulaminu wynagradzania nauczycieli, ustalanego w formie uchwały przez organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, który jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie kwestia charakteru prawnego uchwał stanowiących regulaminy nagradzania nauczycieli nie była pierwotnie w orzecznictwie sądowym postrzegana jednolicie, to należy wskazać na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r., sygn. OPS 7/01 (ONSA z 2002 r. nr l, póz. 8), w której stwierdzono m.in., że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. Nr 56, póz. 357, z późn. zm.) ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Powyższe stanowisko znalazło powszechną akceptacje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2001 r., sygn. akt II SA 109/01, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt SA/Wr 2729/00, OSS z 2002 r. Nr l, poz. 19, wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2566/03, niepublikowany), jak również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 października 2004 r., sygn. l PZP 7/04 (Wspólnota z 2004 r. Nr 23, póz. 54) podzielił pogląd, że regulamin wynagradzania nauczyciela szkoły samorządowej ma charakter prawa miejscowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że regulamin wynagradzania nauczycieli, uchwalony przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, ma charakter prawa miejscowego. Każdy bowiem akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie są konsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące być wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Powyższemu kryterium odpowiada uchwała ustalająca regulamin przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli, gdyż adresatami tej uchwały są wszyscy nauczyciele zatrudnieni w placówkach dla których organem prowadzącym jest Gmina, jak również ci, którzy podczas obowiązywania tej uchwały zostaną w niej zatrudnieni. Powyższe świadczy o generalnym charakterze uchwały, zaś o jej abstrakcyjnym charakterze świadczy okoliczność, że normy w niej określone będą konsumowane nie przez jednokrotne zastosowanie, lecz będą wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków. Fakt, że regulaminy wynagradzania nauczycieli są podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach, kwalifikuje je właśnie jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, póz. 483). Przyjęcie, że regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencyjnych oraz proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania. W myśl art. 41 ust. l ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Stosownie do art. 4 ust. l ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, póz. 718, z późn. zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Warunkiem niezbędnym wejścia takiego aktu w życie jest zatem jego ogłoszenie. Obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych został wyrażony wprost w art. 88 ust. i Konstytucji, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie z treścią art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zatem zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna wejść w życie po jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa, co nie nastąpiło do chwili obecnej. Rada Gminy nie uznała uchwały z dnia "[...]" za akt prawa miejscowego i nie dokonała jego ogłoszenia, mimo że z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Organ tego nie uczynił, czym naruszył wskazane wyżej przepisy prawa. Podstawa stwierdzenia nieważności uchwały jest istotne naruszenia prawa. Za takie należy uznać zawarcie w zaskarżonej uchwale regulacji sprzecznej z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W doktrynie przyjmuje się, że "każde istotne naruszenie prawa aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność" (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat. M Niezgódka -Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 340 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 464 i powołana tam literatura). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, na podstawie art. 147 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieważność uchwały Rady Gminy nr "[...]" z dnia "[...]", jako niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa. Z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.