II SA/Ol 776/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Szczytno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 lipca 2009 r. nr PN.0911-243/09 w przedmiocie budowy kompleksu sportowego oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]" Wojewoda stwierdził nieważność § 4 ust. 2 uchwały nr "[...]" Rady Gminy S. z dnia "[...]" w sprawie budowy kompleksu sportowego w ramach programu "Moje boisko ORLIK 2012". W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż w zakwestionowanym zapisie uchwały rada gminy wskazała, iż zasady korzystania z kompleksu sportowego, który zostanie wybudowany w ramach programu "Moje boisko ORLIK 2012" zostaną określone w regulaminie ustalonym w drodze zarządzenia przez Wójta Gminy S. W ocenie organu nadzoru zapis ten w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym organem właściwym do określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jest rada gminy, która czyni to w formie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Podano, iż kompleks sportowy, o którym mowa w przedmiotowej uchwale, jest obiektem użyteczności publicznej. Zatem ustalenie zasad i trybu korzystania z tego obiektu winno odbywać się w trybie wskazanym w art. 41 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym stwierdzono, iż Rada Gminy S. w sposób rażący naruszyła wskazane przepisy, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę wniosła Gmina S. reprezentowana przez radcę prawnego, D.B., domagając się jego uchylenia. Wskazano, iż art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zawiera ogólne upoważnienie dla organów gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podkreślono, iż w doktrynie wskazuje się, że przepisy gminne wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mają charakteru wykonawczego. Z kolei w art. 40 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy ustawodawca wskazał, że przepis ten upoważnia do określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie strony skarżącej upoważnienie to ma charakter bardzo ogólny i z tego względu każdorazowo organy gminy winny treść swoich regulacji dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia, wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej i taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem pełnomocnika skarżącej do kompetencji rady gminy należy określenie ogólnych zasad korzystania z tego typu obiektów, jednakże już wydanie szczegółowego regulaminu korzystania z boiska typu "orlik" czy też innego boiska szkolnego należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, a nie uchwałodawczego, gdyż materia prawna regulaminu korzystania z sali gimnastycznej czy boiska leży w sferze wykonawczej. Biorąc także pod uwagę znaczenie językowe wyrazu "zasada", należy raczej skłonić się do przyjmowania interpretacji, że chodzi o bardziej ogólny sposób postępowania, a nie o precyzyjny zakres nakazów i zakazów. Podniesiono, iż powyższą regulację uzupełnia art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym określający zadania wójta, który ma charakter normy kompetencyjnej. Przepis ten wymienia zadania wójta, lecz wyliczenie w nim zawarte nie jest wyczerpujące. Zatem należy przyjąć, że szczegółowe zasady korzystania z kompleksu sportowego, który zostanie wybudowany w ramach programu "Moje boisko ORLIK 2012" mogły zostać określone w regulaminie ustalonym w drodze zarządzenia przez organ wykonawczy gminy. Powołano przy tym podobne zapisy zawarte w uchwałach rad innych gmin na terenie kraju. W odpowiedzi na skargę Wojewoda reprezentowany przez radcę prawnego, E. S. wniósł o jej oddalenie. Podkreślono, iż przedmiotowy kompleks sportowy jest obiektem użyteczności publicznej i stosownie do treści art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym organy gminy są upoważnione do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z takich obiektów. Z kolei jak wynika z art. 41 ust. 1 powołanej ustawy akty prawa miejscowego ustala rada gminy w formie uchwały. Zatem należy stwierdzić, iż ustawodawca wyraźnie wskazuje organ kompetentny do określenia zasad i trybu korzystania z obiektów użyteczności publicznej. Dlatego do uchwalenia zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej właściwa jest rada gminy, która ustala te zasady w formie aktu prawa miejscowego. Natomiast w zakwestionowanym zapisie § 4 ust. 2 Rada Gminy S. przekazała kompetencje do ustalenia zasad korzystania z obiektu użyteczności publicznej organowi wykonawczemu nie mając do tego podstaw prawnych. Art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie określił organ właściwy do określenia zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej i bez znaczenia pozostaje czy są to zasady ogólne czy szczegółowe. Podkreślono również, iż w toku postępowania nadzorczego organ nadzoru nie ocenia uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie intencji organów, ale na podstawie ich treści. Podniesiono, iż zgodnie z zapisami Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt nadzoru Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać. Wynika to wprost z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), a zwłaszcza art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Rada Gminy S. w dniu "[...]" podjęła uchwałę w sprawie budowy kompleksu sportowego w ramach programu "Moje boisko ORLIK 2012". Zgodnie z § 4 podjętej uchwały przedmiotowy kompleks sportowy ma być ogólnodostępny, a korzystanie z niego bezpłatne. Jednocześnie wskazano, iż zasady korzystania z obiektu zostaną określone w regulaminie ustalonym w drodze zarządzenia przez Wójta Gminy S. Należy stwierdzić, iż tak sformułowane zapisy podjętej uchwały w sposób istotny naruszają obowiązujące przepisy prawa. W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko organu nadzoru. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie zaś z art. 41 powołanej ustawy akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, iż planowany przez Radę Gminy S. kompleks sportowy stanowi obiekt użyteczności publicznej. Zatem w kwestii ustalenia zasad i trybu korzystania z tego obiektu ma zastosowanie przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa jednoznacznie wskazuje, iż organem właściwym jest rada gminy, która ustala te zasady w formie aktu prawa miejscowego w postaci uchwały. Przekazanie tej kompetencji organowi wykonawczemu nie ma żadnego umocowania w obowiązujących przepisach i stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowego zapisu uchwały. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.