II SA/Ol 777/19

Dnia 25 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2020 roku sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... nr ... w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: P.b), po rozpatrzeniu zażalenia J. T. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia "[...]" nakazujące wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z dobudową tarasu drewnianego do budynku jednorodzinnego przy "[...]" oraz nakładające na J. T., inwestora robót obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 – postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i wyznaczyć nowy termin przestawienia w/w dokumentów do dnia 31 sierpnia 2019 r., w pozostałym zakresie pozostawił postanowienie w mocy. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych: PINB w dniu 22 maja 2017 r. przeprowadził kontrolę w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy "[...]" w "[...]", w trakcie której stwierdzono, iż do budynku od strony południowej dobudowano bez zgody administracji architektoniczno-budowlanej taras drewniany na słupach drewnianych (wymiary wys. 1,35m, dług. 3,55m, szerokość 3,15m) połączony z mieszkaniem nr "[...]" przez drzwi balkonowe wstawione w powiększone okno. Otwór okienny powiększono do dołu bez naruszania nadproża okiennego. Ustalono, że do tarasu prowadzą z ogrodu schody drewniane o szerokości 1,0m. Postanowieniem z dnia "[...]", na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z dobudową tarasu drewnianego do budynku jednorodzinnego przy "[...]" w "[...]" oraz nałożył na J. T. (inwestor) obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 tj w zakresie w/w rozbudowy: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, do projektu architektonicznego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto PINB nałożył na inwestora obowiązek zabezpieczenia terenu wykonanych robót do czasu zakończenia postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor podniósł, że przedmiotowy taras nie jest technicznie związany z budynkiem przy "[...]" w "[...]", ma on samodzielne oparcie na gruncie, nie jest jednak trwale związany z gruntem. W uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" WINB podniósł, że w każdym przypadku robót budowlanych czy to prowadzonych czy już zakończonych (kwalifikujących się pod dyspozycję art. 48 ust. 2 ustawy Pr.b.) zachodzi konieczność wstrzymania postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy. Procedurę przewidzianą w art. 48 i art. 49b tej ustawy stosuje się wyłącznie, gdy roboty budowlane, prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, stanowią budowę. Pod pojęciem budowy stosownie do treści art. 3 pkt 6 Pr.b. należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Pod pojęciem zaś rozbudowy należy rozumieć powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu - zwiększenie powierzchni zabudowy. Zatem rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenia tj. pokój, wiatrołap, werandę wykusz czy taras. Podniósł, że mając na uwadze ustalenia PINB oraz inwentaryzację wraz z opinią techniczną dla tarasu drewnianego połączonego z lokalem nr "[...]" w budynku wielorodzinnym w "[...]" przy "[...]", główną konstrukcje nośną stanowią belki podłużne wsparte słupami oraz oparte na murze za pośrednictwem wsporników przymocowanych kotwami stalowymi. Ponad wszelką wątpliwość stwierdzić zatem należy, że przedmiotowy taras, wraz z budynkiem wielorodzinnym w "[...]" przy ‘[...]", tworzy całość wyznaczającą zewnętrzne krawędzie obiektu w rzucie pionowym. W takiej sytuacji do powierzchni zabudowy w /w budynku, zalicza się także powierzchnię jego tarasów. Z kolei, zdemontowanie przez inwestora balustrady z tarasu będącego przedmiotem postępowania nie powoduję automatycznie uznania przedmiotowej rozbudowy budynku o taras jako niepodlegającej dyspozycji art. 48 ust. 2 i 3 Pr.b. Wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Pr.b. Natomiast to, w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne, zależy już wyłącznie od inwestora. Dodał, że zważywszy na fakt upływu terminu wskazanego w zaskarżonym postanowieniu konieczne stało się uchylenie decyzji w części dotyczącej terminu i wyznaczenie nowego terminu obowiązku przedstawienia dokumentów potrzebnych do legalizacji rozbudowy lokalu do dnia 31 sierpnia 2019 r. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie WINB pełnomocnik inwestora (skarżący) zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 48 ust. 2 i 3 Pr.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że właściwą procedurą dot. dobudowy tarasu drewnianego jest procedura legalizacyjna określona w 48 ust. 2 i 3 Pr.b., podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym winna znaleźć zastosowanie procedura naprawcza, określona w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.b, - art. 3 pkt 6 Pr.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że każde "dobudowanie tarasu" jest rozbudową obiektu budowlanego, podczas gdy rozbudową/przebudową obiektu budowlanego jest wykonanie tylko takich robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, - naruszenie § 3 pkt 24 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowani poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, że dobudowa tarasu zwiększyła kubaturę budynku, 2. naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenie głównych zasad postępowania administracyjnego, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., - art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, tj. nieuwzględnienie faktu likwidacji balustrady skutkujące przyjęciem, że dobudowany taras zwiększa kubaturę budynku, podczas gdy do kubatury budynku wlicza się jedynie kubaturę tarasu liczoną do wys. balustrady, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Należy przy tym podkreślić, że w świetle zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 11 października 2005 r., sygn. FSK 2326/04 – powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 2 i 3 Pr.b. Zgodnie z tą regulacją, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 – tj. mająca za przedmiot obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). Rozpoznawana sprawa miała za przedmiot kwestię legalności wykonanych robót budowlanych polegających na wybudowaniu tarasu. Został on dobudowany przez skarżącego do budynku. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, nie są kwestionowane przez stronę skarżącą i jako takie nie budzą wątpliwości Sądu. Organy uznały taras za część budynku mieszkalnego, a wykonane prace zakwalifikowały jako rozbudowę obiektu budowlanego, wymagającą uprzedniego pozwolenia na budowę. Sąd opowiada się za stanowiskiem oraz argumentacją prezentowaną w tym względzie przez organy. W ocenie Sądu z dokonaną w niniejszej sprawie oceną organów nadzoru budowlanego dotyczącej charakteru robót budowlanych wykonanych przez skarżącego, tj. zakwalifikowanie ich jako rozbudowy budynku jednorodzinnego o taras należy się zgodzić. W istocie bowiem doszło w rozpoznawanej sprawie do rozbudowy obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie do niego nowego elementu w postaci tarasu. Tego typu inwestycja objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśnić w związku z tym należy, że przez obiekt budowlany, zgodnie z art. 3 pkt 1 Pr.b. należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowę stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz obiekt małej architektury. Budową w myśl art. 3 pkt 6 Pr.b. jest wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. W doktrynie przyjmuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takiego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość ("Prawo budowlane. Komentarz" pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 58; wyrok NSA w sprawach II OSK 1180/06 i II OSK 586/10). W związku z tym należy zauważyć, że dobudowanie tarasu do istniejącego budynku mieszkalnego zwiększa powierzchnię zabudowy budynku. Zatem wykonanie w tym zakresie roboty budowlane należy zakwalifikować jako rozbudowę, a więc budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr.b. (orzeczenia w sprawach: II OSK 404/09, II SA/Bd 97/09, II OSK 856/10). Zgodnie z podstawową zasadą prawa budowlanego wyrażoną w art. 28 ust. 1 Pr.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na postawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków o jakich mowa w art. 29-31 ustawy. Przepisy art. 29-31 Pr.b. wprowadzają bowiem wyjątki od ogólnej zasady, określając budowy i roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie w określonych wypadkach wymaga zgłoszenia do właściwego organu. Omawiana w niniejszej sprawie rozbudowa budynku poprzez dobudowanie tarasu do nich nie należy. W ustawie Prawo budowlane brak jest definicji ustawowej "tarasu". Według Uniwersalnego Słownika języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza (tom IV str. 24 Warszawa 2008, PWN), taras to odkryta, płaska część, budynku otoczona balustradą umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), na piętrze lub płaskim dachu. Pojęcie taras oznacza zatem pewną część budynku. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie bezsporne jest również, że rozbudowa opisanego na wstępie budynku mieszkalnego o taras wymagała pozwolenia na budowę, którego skarżący nie uzyskał. Zgodnie bowiem z art. 28 ust.1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 ustawy. Skoro inwestor, co podkreślono już wyżej, takiego pozwolenia nie posiada, to organy nadzoru budowlanego zasadnie wszczęły procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.b. Przepis art. 48 Prawa budowlanego odnosi się bowiem do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Kluczowym terminem ściśle powiązanymi z powyższym przepisem jest, jak już wskazano, m. in. pojęcie budowy, które należy rozumieć nie tylko jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także jego rozbudowę (co ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy). Komentowany przepis dotyczy zatem sytuacji, która określana jest w doktrynie mianem samowoli budowlanej. Należy jednak podkreślić, że usunięcie jej skutków może następować w różnych trybach – legalizacyjnym (art. 48 Pr.b.) lub naprawczym (art. 50 – 51 Pr.b.). Poszczególne tryby dotyczące legalizacji samowoli budowlanej zasadniczo wzajemnie się wykluczają, dotyczą bowiem innych przypadków samowoli budowlanej i nie mogą być łączone w jednym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 504/10, LEX nr 1080329). Organ na wstępie musi więc ustalić, z jakim charakterem samowoli budowlanej ma do czynienia w konkretnej sprawie (czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub była budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, wymagającą zgłoszenia – art. 48, czy budowa wymagała zgłoszenia, a nie była budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a – art. 49b, czy też nastąpił inny przypadek nielegalnego prowadzenia robót budowlanych – art. 50–51), aby móc następnie zastosować odpowiedni tryb postępowania. Samowolą budowlaną, jednakże taką, do której nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego są też takie przypadki nielegalnego wykonywania robót budowlanych, w których inwestor samowolnie odstąpi w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w odpowiednich przepisach prawa. Taka sytuacja uzasadnia zastosowanie trybu naprawczego, przewidzianego w art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Nie miała ona jednak miejsca w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe okoliczności faktyczne i prawne, argumenty skarżącego podnoszone w skardze należy uznać za chybione. Organy w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny zastosowały odpowiednie normy prawne i wszczęły procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Celowość zaś zastosowania procedury z ww. przepisu nie budzi wątpliwości Sądu. Dlatego też jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut naruszenia art. 48 Pr.b. Końcowo wskazać należy, że skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postpowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu. Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonemu postanowieniu nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego, w szczególności zarzutu naruszenia przepisów wyartykułowanych przez skarżącego w skardze. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. Odniósł się również do argumentów zażalenia, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.