II SA/Ol 778/13

Dnia 15 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia del. SO Dorota Radaszkiewicz Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia ‘[...]", nr ‘[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek odwołania J. Z., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty przez Naczelnika Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego, z dnia "[...]" o skierowaniu odwołującego się na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, z powodu kierowania samochodem ciężarowym w stanie nietrzeźwości. Okoliczność tę ustalono na podstawie wyroku Sądu Rejonowego z dnia 23 kwietnia 2013r. Kolegium wyjaśniło, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30 poz. 151 ze zm.), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli: a) kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, b) istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Wskazano też, iż stosownie do art. 135a tej ustawy skierowanie na badanie lekarskie i badanie psychologiczne w przypadku kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, następuje na podstawie odpisu wyroku przesłanego przez sąd w trybie art. 182 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, ze zm.). J. Z. zaskarżył powyższą decyzję w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Podniósł, że nie uchyla się od wykonania badań, gdyż wie, że powinien je wykonać przed terminem odebrania prawa jazdy. Jednocześnie stwierdził, że nie ma ustawowych przesłanek do kierowania na badania lekarskie osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami z tego tylko powodu, że mogą być one uzależnione od alkoholu lub środków odurzających. Zarzucił, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) rozszerza ustawowy zakres kierowania na przedmiotowe badania. W związku z tym zastosowanie w sprawie tego rozporządzenia było sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP. Pod rozwagę Sądu poddał także okoliczność skierowania go na badania do Wojewódzkiego Zespołu Medycyny Przemysłowej. Podał, że koszt wykonania niniejszych badań w tej placówce to kwota 460 zł, podczas, gdy takie same badania może wykonać za dużo niższą kwotę w innym ośrodku badań medycyny pracy. Udokumentował, że posiada badania lekarskie wykonane w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Przemysłowej, ważne do dnia 21 grudnia 2016r. oraz badania psychologiczne wykonane również w tej placówce, ważne bezterminowo (orzeczenia z dnia 21 grudnia 2011r.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono, że decyzja została podjęta na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, a nie art. 122 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który został uchylony z dniem 19 stycznia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W kontekście powyższego zaakcentowania wymaga, iż kontrola zgodności zaskarżonego aktu z prawem nie może być przez sąd administracyjny przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad jakimi może być dotknięty akt administracyjny, czy postępowanie administracyjne poprzedzające jego wydanie. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. w sprawie I OSK 829/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl , a także "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 461). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uwzględnił skargę, gdyż w niniejszej sprawie poważne wątpliwości budzi kwestia zachowania przez organ I instancji właściwości miejscowej. Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Naruszenie przepisów o właściwości jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że zasady ustalania właściwości miejscowej organów administracji publicznej określają art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy zawarte w ustawach materialnych mogą jednak wprowadzać odmienne reguły ustalania właściwości miejscowej lub regulować pewne odstępstwa od zasad ustalania właściwości miejscowej (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 156). W myśl art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. W art. 97 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami wskazano, że wymiana prawa jazdy w przypadku zaistnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 99 ust. 1, należy do starosty właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby posiadającej prawo jazdy. Ponadto w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami wyartykułowano w § 12 ust. 2, że akta ewidencyjne kierowcy przesyła się wraz z kserokopią karty kierowcy: 1) do organu właściwego ze względu na nowe miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w § 8 ust. 1 pkt 3 - na wniosek tego organu, 2) do organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osób, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 1-6, jeżeli prawo jazdy lub pozwolenie wydał organ właściwy ze względu na jej miejsce czasowego pobytu, 3) w ciągu 2 dni roboczych od daty otrzymania wniosku, o którym mowa w pkt 1, albo od daty odebrania przez osobę uprawnioną prawa jazdy lub pozwolenia, o którym mowa w pkt 2 - po wprowadzeniu danych o tym fakcie do systemu teleinformatycznego. Z unormowań tych wynika, że właściwość miejscową starosty orzekającego w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami ustalić należy według aktualnego miejsca zamieszkania strony w kraju, tak jak to miało miejsce na gruncie ustawy Prawo o ruchu drogowym (por. postanowienie NSA z dnia 22 grudnia 2008r., sygn. I OW 114/08 i z dnia 5 marca 2010r., sygn. I OW 202/09, publ. w internetowej bazie na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o kierujących pojazdami, czy tez k.p.a. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy w tym zakresie regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wymagane jest zatem przebywanie w pewnej miejscowości (element obiektywny) oraz zamiar stałego pobytu w tej miejscowości (element subiektywny). W wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 896/08, LEX nr 478565, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zamieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestawać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, ponieważ sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Stosownie do art. 28 k.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Sąd Rejonowy przesłał Staroście prawomocny odpis wyroku skazującego z dnia 23 kwietnia 2013r., uznającego winę skarżącego za popełnienie czynu z art. 178a § 1 i 4 Kodeksu karnego, to jest za to, że będąc uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem Sądu za prowadzenie pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości, umyślnie naruszył zasady bezpieczeństwa w ruchu lądowym, w ten sposób, że kierował samochodem ciężarowym będąc w stanie nietrzeźwości. Za popełnienie tego występku skarżącemu orzeczony został m.in. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres roku. Starosta wydał skarżącemu prawo jazdy kategorii A, CE i T w dniu 16 stycznia 2012r. w związku z zamieszkiwaniem przez skarżącego w miejscowości Ł.. W zawiadomieniu Sąd Rejonowy w wskazał jednocześnie, że J. Z. zamieszkuje w O. przy ul. "[...]". Na ten adres Starosta przesłał skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, jak również decyzję o skierowaniu na badania. Skarżący osobiście podjął tę korespondencję. W odwołaniu skarżący podał nowy adres zamieszkania w O. przy ul. "[...]".. Na ten adres doręczona została skutecznie skarżącemu decyzja organu II instancji. W tym stanie rzeczy organ II instancji powinien rozważyć jaki charakter miało zamieszkiwanie przez skarżącego w O. Z akt sprawy nie wynika w ogóle, aby w dacie orzekania przez organ I instancji skarżący zamieszkiwał nadal w powiecie braniewskim. Zauważyć można, że we wniesionej skardze J. Z. wskazał także powyższy adres w O. przy ul. "[...]", jako miejsce swego zamieszkania, podając jako adres do korespondencji adres: ul. "[...]" E. Pismem z dnia 23 grudnia 2013r. (k. 57 akt sądowych), żona skarżącego poinformowała tutejszy Sąd, że skarżący zamieszkuje z nią i dziećmi w E. Wyjaśnienie jakie miejsce zamieszkania miał skarżący, w myśl powołanych unormowań, w dacie orzekania przez organ I instancji, pozwoli dopiero na ocenę czy w sprawie zachowana została właściwość miejscowa Starosty. Od ustalenia tej okoliczności uzależniona jest ewentualna dalsza ocena merytoryczna tej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.