II SA/Ol 779/14

Dnia 30 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2014 roku sprawy ze skargi G. M.-P. oraz R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę. Starosta (dalej też jako organ I instancji, Starosta lub organ uzgadniający) postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2014 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym "[...]’ w obrębie M. gm. M., w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ ten wskazał art. 53 ust. 4 pkt 6, ust.5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. , dalej jako u.p.z.p.), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm., dalej jako ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.). W uzasadnieniu postanowienia organ uzgadniający stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy I - III na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi . Objęty wnioskiem teren obejmuje teren o powierzchni 0,5429 ha w tym 0,3485 ha R IIIb i 0,19 44 ha Lz-Ps V . Z uwagi na to, że na przedmiotowej działce znajdują się grunty klasy III, to wymagana jest zgoda, o której mowa w w/w przepisach. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy teren nie jest objęty zgodą właściwego ministra. G. P. i Robert P. złożyli zażalenie na wymienione postanowienie Starosty wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W zażaleniu zarzucali naruszenie przez organ I instancji art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez zastosowanie tych norm w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia zamiast w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zarzucono ponadto naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez prowadzenie przez Starostę postępowania w sposób nie budzący zaufania strony do władzy publicznej oraz brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach prawnych, które mogą mieć istotny wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podali, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte 13 września 2011 r. Biorąc pod uwagę to, że w toku postępowania doszło do zmiany stanu prawnego a ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503, dalej jako ustawa zmieniająca) nie zawiera przepisów przejściowych, Starosta winien zastosować art. 7 ust.2 pkt 1 w brzmieniu korzystniejszym dla strony, to jest sprzed nowelizacji. Uzasadniając naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania skarżący wskazywali na błędne wpisanie w oznaczeniu daty roku 2013 zamiast 2014; błędne oznaczenie przedmiotu uzgodnienia jako "projektu decyzji o odmowie warunków zabudowy" zamiast "projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy"; nieprawidłowe oznaczenie dziennika promulgacyjnego, w którym został ogłoszony tekst ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia "[...]"utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczeniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne. Według art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Z uwagi na to, że w skład działki objętej wnioskiem wchodzą grunty rolne, projekt decyzji należało uzgodnić z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych. Bezsporne w sprawie było to, iż w skład działki skarżących wchodzi grunt klasy III, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Zgoda taka nie została wydana. Rozstrzygnięcie organu uzgadniającego jest zatem prawidłowe. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art.7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed nowelizacji. Wskazano, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest uwzględnianie zmian stanu prawnego i faktycznego zachodzących w toku postępowania. W związku z brakiem przepisów przejściowych organy mają obowiązek uwzględniać stan prawny aktualny w chwili wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosząc się do uchybień procesowych organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie G. P. i R. P., zarzucając naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ II instancji sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej. Ponadto zarzucono naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego, brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko dotyczące stosowania w przedmiotowej sprawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania tj. 13 września 2011 r. Skarżący podnosili, że w tej dacie teren planowanej inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; spełniali oni wszystkie wymagane prawem warunki uzyskania uzgodnienia projektu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Są oni pozbawieni możliwości rozpoczęcia inwestycji od prawie 3 lat, tym razem na skutek zaniechania przez Kolegium wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zadaniem sądu administracyjnego było więc dokonanie oceny, czy zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu tego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie mógł oceniać decyzji organu pod kątem jej słuszności, celowości, czy też zasad współżycia społecznego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowadmnistracyjnej jest postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie, wydane przez Starostę, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 27 marca 2014 r. (data wpływu do organu uzgadniającego) Wójt Gminy przedstawił Staroście projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dotyczący przedmiotowej inwestycji (wraz z częścią graficzną decyzji oraz analizą cech zabudowy i zagospodarowania terenu – częścią graficzną i opisową) do uzgodnienia, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Starosta wydał postanowienie z dnia 1 kwietnia 2014 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, utrzymane w mocy przez organ II instancji zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem. Z dołączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że objęta wnioskiem działka nr "[...]" o powierzchni 0,5429 ha składa się z użytków: grunty orne RIIIb o pow. 0,3485 ha i grunty zadrzewione i zakrzewione Lz-PsV o pow. 0,1944 ha. Skarżący wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tej działki złożyli 13 września 2011 r. (k. 30 akt sądowych). Między tą datą a datą wydania postanowienia przez Starostę doszło do zmiany stanu prawnego w zakresie art.7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w której ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania zgody właściwego ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wszystkich gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, bez względu na ich obszar a nie tak jak w poprzednim stanie prawnym, tylko dla gruntów rolnych tejże klasy o powierzchni powyżej 0, 5 ha. Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i wydania decyzji w tym przedmiocie jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie działka przeznaczona pod zabudowę stanowi grunt rolny, zatem przed wydaniem decyzji wójt powinien uzyskać uzgodnienie organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, wydane w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Postępowanie uzgodnieniowe, wszczynane na wniosek organu prowadzącego postępowanie główne, ma charakter posiłkowy w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rolą organu uzgadniającego jest jedynie ocena projektu decyzji, nie prowadzi on odrębnej sprawy administracyjnej, lecz zajmuje stanowisko w granicach prowadzonego już postępowania w sprawie głównej – o ustalenie warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie postanowienie uzgodnieniowe wydał organ właściwy (art. 5 ust. 1). Ochrona gruntów rolnych i leśnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania takich gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dokonując uzgodnienia, właściwy organ zobowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, w szczególności zaś, czy warunki realizacji planowanej inwestycji nie powodują, stosownie do treści art. 6 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wymagałoby uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (art. 11 ustawy). Na etapie postępowania uzgodnieniowego rozważa się jedynie kwestie, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochroną gruntów rolnych. Z art. 6 ust. 1 tej ustawy wynika, że w pierwszej kolejności na cele nierolnicze mogą być przeznaczane grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W dniu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowił, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), która art. 7 ust. 2 pkt 1 nadała następujące brzmienie: przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Norma ta weszła w życie od 26 maja 2013 r. i obowiązywała w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Po nowelizacji przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi niezależnie od powierzchni projektowanej do takiej zmiany. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w związku z brakiem przepisów przejściowych organy mają obowiązek uwzględniać stan prawny aktualny w chwili wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zasługuje ono na aprobatę. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia miał na uwadze, że ustawa zmieniająca z dnia 8 marca 2013 r. nie zawiera przepisów przejściowych. W orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej nie przesądza o bezpośrednim działaniu ustawy nowej. Nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Dokonanie wyboru, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71). "Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza /P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1997, z. 1/ (z uzasadnienia w/w uchwały)". Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej uznawane jest za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. O zasadzie bezpośredniego stosowania nowego prawa wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny m.in. w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 26/09 oraz w wyroku z 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08. Za stosowaniem nowego prawa przemawia ogólna zasady prawa intertemporalnego, dająca - w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ustawie nowej. Na etapie postępowania uzgodnieniowego w niniejszej sprawie obowiązywał już art. 7 ust. 2 pkt 1 w nowym brzmieniu. Za stosowaniem go w takim brzmieniu przemawia interes publiczny, jakim jest zapobieganie degradacji gruntów rolnych. Nie można mu przeciwstawić indywidualnego interesu skarżących, którzy z dniem złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy żadnego prawa jeszcze nie nabyli. Należy mieć na względzie, że w sprawie nie mamy do czynienia ze zdarzeniem zamkniętym pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Strona skarżąca nie może się też powoływać na ochronę praw nabytych, ponieważ ustalenie warunków zabudowy dotyczy przyszłego zamierzenia inwestycyjnego, dla którego decyzja o warunkach zabudowy, stanowi jedynie promesę realizacji planowanej inwestycji. Należy też zwrócić uwagę, na co wskazywał organ odwoławczy, że co do zasady organy administracji publicznej są obowiązane uwzględniać stan faktyczny sprawy i stan prawny z daty orzekania. Obowiązek ten wynika z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Od tej reguły mogą wprawdzie zostać wprowadzone odstępstwa, jednak muszą one wynikać z przepisów przejściowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może mieć wpływu, podnoszony na rozprawie fakt, że decyzje organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy były trzykrotnie uchylane i w związku z tym strona długo oczekuje na załatwienie jest sprawy. Jak już wskazano przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest tylko postanowienie uzgodnieniowe, które zostało wydane przez Starostę niezwłocznie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy w nowym brzmieniu. Sąd nie stwierdził też naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w tym zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 i art.8 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony i nie był kwestionowany przez skarżących. Kierując się zasadą praworządności organy orzekały na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Trudno zarzucić organowi uzgadniającemu naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej skoro projekt decyzji do uzgodnienia został mu przedłożony 27 marca 2014 r. a postanowienie zostało wydane przez organ uzgodnieniowy 1 kwietnia 2014 r., na podstawie przepisów prawa w tej dacie obowiązujących. Organ odwoławczy zatem prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.