II SA/Ol 779/24

Dnia 14 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2025 roku sprawy ze skarg: R. H., K. K., N. K., E. K., J. B., M. N. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Ostródzie z dnia 26 października 2005 roku nr XLIII/330/2005 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Ostródy: w Obrębie osiedli Plebiscytowego i Ostrów – terenów oznaczonych symbolami: UT1 i D1 oraz w obrębie osiedla Witosa – terenów oznaczonych symbolami: UT1, UT2, UT3, UT4 i D1 postanawia 1) odrzucić skargi; 2) zwrócić skarżącym: M. N., N. K., E. K., J. B., M. M., K. K. oraz R. H. kwoty po 300 (trzysta) złotych uiszczone tytułem wpisów od skarg. Pismem z 6 września 2024 r. R. H., K. K., N. K., E. K., J. B., M. N. i M. M. – reprezentowani przez R. H. – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ostródzie Nr XLIII/330/2005 z dnia 26 października 2005 r., którą uchwalono zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Ostródy: w obrębie osiedli Plebiscytowego i Ostrów – tereny oznaczone symbolami UT1 i D1 oraz w obrębie osiedla Witosa – tereny oznaczone symbolami: UT1, UT2, UT3, UT4 i D1. Przedmiotowej uchwale – zaskarżając ją w części dotyczącej ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów jako: 1MN, 2MN, 3MN, 4 MN, 6 MN – zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; § 8 ust. 2 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że ich interes prawny jest "oczywisty, poprzez potencjalne i faktyczne oddziaływanie dopuszczonego planem miejscowym przeznaczenia terenów oznaczonych jako MN na obszar działek, stanowiących ich własność, a znajdujących się na terenie objętym planem miejscowym lub w jego bezpośrednim sąsiedztwie". Wskazali, że realizacja przedsięwzięć inwestycyjnych na terenach oznaczonych MN, szczególnie w przypadku zabudowy wielorodzinnej, spowoduje "istotną zmianę warunków zdrowotnych (np. wzrost hałasu), obsługi komunikacyjnej, dostępu do infrastruktury technicznej oraz korzystania z walorów przyrodniczo-krajobrazowych półwyspu". Dodali, że zmiana funkcji przedmiotowej części półwyspu z usług turystycznych z adaptacją dominującej funkcji jednorodzinnej mieszkaniowej na zabudowę wielorodzinną, stanowiącą naruszenie prawa, oznacza naruszenie zasad konstytucyjnych i ustawowych praw do zapewnienia przez organ planistyczny realizacji wymagań ładu przestrzennego, walorów przyrodniczych i zrównoważonego rozwoju. W odpowiedzi na skargę, Gmina Miejska Ostróda wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, wskazując, że żaden ze skarżących nie jest właścicielem nieruchomości objętej przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wszelkie wywody na temat potencjalnego oddziaływania inwestycji planowanych na obszarze planu są hipotetyczne. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała została uchwalona niemalże 20 lat temu, a dopiero w ostatnich dwóch latach pojawiły się jakiekolwiek zastrzeżenia. Z treści skargi wynika nadto, że skarżący w rzeczywistości kwestionują inwestycję [...] na działce nr [...] obr. [...] m. Ostróda. Wobec tego, to w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych mogą oni podejmować działania prawne mające na celu wstrzymanie przedmiotowej inwestycji. Pismem z 2 stycznia 2025 r., skarżący wnieśli uzupełnienie skargi, również dotyczące wykazania ich interesu prawnego. Podali, że pierwotnie działki skarżących oraz działki objęte przedmiotowym planem znajdowały się w obrębie jednego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla Plebiscytowe 2 w Ostródzie (uchwała Nr II/17/98 Rady Miejskiej w Ostródzie z dnia 25 listopada 1998 r.). Formalne wyłączenie terenów, obecnie oznaczonych symbolami MN, z pierwotnego, większego obszarowo miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ujęcie ich w tzw. "zmianie" nie może oznaczać automatycznego wyłączenia interesu prawnego skarżących. W przeciwnym przypadku, chcąc ograniczyć liczbę niezadowolonych osób (potencjalnie mogących zaskarżać ustalenia planów miejscowych), należałoby ustalać takie granice planu, które nie wykraczałyby poza granice działek jednego właściciela, tak aby eliminować składanie jakichkolwiek wniosków, uwag i zastrzeżeń przez okolicznych mieszkańców i właścicieli działek. Fakt, że skarżący od niedawna domagają się stwierdzenia nieważności uchwały sprzed prawie 20 lat jest wynikiem niedawnego zinterpretowania przez Starostę Ostródzkiego przeznaczenia terenów o oznaczeniach literowych "MN" jako zabudowy wielorodzinnej. Taka interpretacja spowodowała społeczne oburzenie mieszkańców [...] i skłoniła skarżących do wniesienia skargi. Wcześniej nie kwestionowano zapisów przedmiotowego planu miejscowego, ponieważ przyjmowano w dobrej wierze, że w zgodzie z przepisami (Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), ustalał on przeznaczenie terenów MN pod zabudowę jednorodzinną, nie stanowiącą co do zasady istotnych uciążliwości dla okolicznych mieszkańców, czego nie można powiedzieć o zabudowie wielorodzinnej. Ponadto skarżący zarzucili, że organ ewidentnie nie dostrzega istotnej różnicy między rozumieniem interesu prawnego, ujętego szeroko w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a wąskim rozumieniem stron postępowania w procedurze pozwolenia na budowę, gdzie stronami są wyłącznie inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (oznacza teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wyprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności skargi sąd skargę odrzuca. Przesłanki odrzucenia skargi zostały określone w art. 58 § 2 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Ponadto, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm., dalej jako: u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. Co za tym idzie, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W miejscu tym wyjaśnić należy, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (zob. postanowienie NSA z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2194/24 - orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżącym trzeba również wyjaśnić, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W piśmiennictwie wskazuje się również, że "do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nawet sam fakt posiadania konkretnego, aktualnego, indywidualnego interesu prawnego nie jest wystarczający do posiadania legitymacji procesowej. W postępowaniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi dodatkowo zostać spełniona przesłanka naruszenia tego interesu przez zaskarżoną uchwałę". Oznacza to, że skarga ta w istocie jest prawnym środkiem ochrony "realnego, własnego interesu prawnego i uprawnień jednostki przed bezprawnym działaniem organów samorządu terytorialnego, które ogranicza, znosi lub uniemożliwia realizację interesu prawnego bądź uprawnienia. Tym samym należy w niej widzieć jedno z podstawowych uprawnień jednostki w państwie demokratycznym, gwarantującym każdemu prawo do sądu" (E. Wójcicka, Actio popularis w prawie polskim, PiP 2015, nr 11, s. 74-75). Powyższe oznacza, że do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Strona skarżąca winna bowiem wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną strony skarżącej, wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem nastąpią. Prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659). Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego daje Sądowi możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Dlatego w pierwszej kolejności, w sprawach zainicjowanych wniesieniem skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego bądź jego zmiany, Sąd bada, czy doszło do naruszenia interesu prawnego, a dopiero w dalszej kolejności i po pozytywnym przesądzeniu tej kwestii, może przejść do oceny czy wraz z naruszeniem interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich indywidualny, własny i realny interes prawny. Uchwała ta nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków, ani też nie pozbawia ich ani nie ogranicza posiadanych uprawnień. Jak wynika z akt sprawy, działki należące do skarżących są położone poza granicami objętymi ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem ustalenia planu bezpośrednio nie dotyczą uprawnień właścicielskich skarżących względem własnej nieruchomości. Co za tym idzie, uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia nie może naruszać ich interesu prawnego, rozumianego w sposób wyżej opisany. Natomiast okoliczności, na które powołują się skarżący dotyczące ewentualnych uciążliwości mogących wystąpić w związku z dopuszczeniem na terenie objętym planem zabudowy wielomieszkaniowej poprzez wzrostu hałasu, utrudnienie obsługi komunikacyjnej i dostępu do infrastruktury technicznej oraz korzystania z walorów przyrodniczo-krajobrazowych półwyspu należą do sfery interesu faktycznego, który nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Na ocenę braku legitymacji skargowej skarżących nie może też mieć wpływu fakt, na który skarżący powołali się w piśmie z 2 stycznia 2025 r., iż ich działki w przeszłości leżały w granicach poprzednio obowiązującego planu miejscowego, który obejmował też kwestionowany w skardze teren. W tym zakresie należy zauważyć, że zaskarżona uchwała jest uchwałą zmieniającą poprzednio obowiązującą uchwałę, ale zmiany nie dotyczą całego obszaru objętego planem, a tylko określonego terenu; w skład obszaru, którego dotyczą zmiany uchwalone zaskarżoną uchwałą działki skarżących nie wchodzą. Wobec tego, uchwalone zmiany nie mają wpływu na prawo własności ich nieruchomości, nie wpływają negatywnie na sferę prawnomaterialną skarżących, czyli np. pozbawiają ich pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwiają ich realizację, takich jak np. prawo zabudowy. Skarżący nie mogą natomiast skutecznie wywodzić swojego interesu prawnego z treści uchwały zmienionej zaskarżoną uchwałą (uprzednio obowiązującego planu miejscowego), skoro zmiany uchwalone uchwałą będącą przedmiotem skargi nie odnoszą się do działek stanowiących ich własność. Ostatecznie wskazać też należy, iż organowi ustanawiającemu akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co do zasady przysługuje w ramach tzw. władztwa planistycznego możliwość kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania. Oznacza to, że możliwe było uchwalenie zmian tylko co do części obszaru poprzednio obowiązującego planu. Skoro jednak, jak już wskazano, działki skarżących zmianami tymi nie zostały objęte, to nie są oni legitymowani do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę z powodu braku naruszenia ich interesu prawnego. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 58 § 2 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1) sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego (pkt 2 sentencji postanowienia).