II SA/Ol 781/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za grunty oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" (dalej zwaną decyzją podziałową) Kierownik Urzędu Rejonowego w O., powołując art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r., nr 30, poz. 127 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w O., zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność C. P. położonej w obrębie R., gmina G., oznaczonej jako działki nr "[...]" na następujące działki: "[...]" - przy czym działki nr "[...]" przeznaczono pod modernizowaną drogę krajową. M. P. i L. P. pismem z dnia "[...]" wystąpili do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o odszkodowanie za działki położone w R. w gminie G. o nr "[...]", przejęte pod modernizację drogi krajowej. Postanowieniem z dnia "[...]" Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał Staroście O. według właściwości wniosek M. P. i L. P. (następców prawnych zmarłego C. P.) z dnia "[...]" o wypłatę odszkodowania za oznaczone powyżej działki, które zostały przeznaczone w decyzji podziałowej pod modernizację drogi krajowej. Decyzją z dnia "[...]" Starosta O., powołując art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanego odszkodowania. Rozstrzygnięcie to zostało wydane po uprzednim uchyleniu przez organ odwoławczy poprzedniej decyzji tego organu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" zauważono, że decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło, że decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak wywołała nieodwracalne skutki uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności. Wskazano, że w niniejszej sprawie, mimo dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji podziałowej, brak jest przesłanki niezbędnej do pozytywnego załatwienia wniosku o odszkodowanie, gdyż podział nieruchomości został dokonany na wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w O., a nie na wniosek ówczesnego właściciela nieruchomości. Ponadto wyjaśniono, że wprawdzie pełnomocnik wnioskodawców w toku postępowania wykluczył możliwość zastosowania w sprawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jednak w związku z ostateczną decyzją Wojewody z dnia "[...]" o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa przedmiotowych działek, organ rozpatrzył również złożony wniosek o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. Stwierdził jednak, że wniosek ten został złożony po upływie terminu określonego w powołanym przepisie, co oznacza, że roszczenie o odszkodowanie z tego tytułu wygasło i nie może być dochodzone. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. P. (dalej zwany skarżącym) zarzucając organowi I instancji wybiórcze podejście do przepisów prawa. Wskazał, że pomimo stwierdzenia (decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]") wydania decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa, pozostaje ona w obrocie prawnym i tym samym nadal istnieje, wyrażony w art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązek ustalenia odszkodowania. Stwierdził bowiem, że skoro brak wniosku właściciela nieruchomości o jej podział nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji w tym przedmiocie, to fakt ten nie może być uzasadnieniem dla negowania, że decyzja podziałowa wywołała także inne skutki prawne wyrażone tym przepisem. Podniósł, że z treści decyzji podziałowej wyraźnie wynika, że została ona wydana w związku z wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a w takim przypadku przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywały wypłatę odszkodowania. W ocenie skarżącego, decyzja Wojewody z dnia "[...]" stwierdzająca nabycie spornych nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i nie wywołuje skutku prawnego w zakresie daty i podmiotu, na który własność ta przeszła wcześniej. Dodał, że nawet gdyby uznać, że jedyną podstawą do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to termin zawity określony na składanie wniosków o takie odszkodowanie jest niekonstytucyjny. Wywiódł przy tym, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny badał powołany przepis, ale nie w kontekście braku przepisów pozwalających na rozpatrzenie wniosku złożonego po terminie, jeśli stronie uniemożliwiono jego złożenie na skutek zawinionego i niezgodnego z prawem działania organów administracji publicznej. Uznał, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż decyzja podziałowa została wydana mimo braku wniosku właściciela w tym przedmiocie, a ponadto nadal nie została prawidłowo doręczona. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, powołując art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 - dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i umorzył postępowanie w tej sprawie, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a wobec tego organ I instancji nie był uprawniony do prowadzenia postępowania w trybie tej ustawy. Zauważono bowiem, że w aktach sprawy brak jest wniosku złożonego przez stronę o ustalenie odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 powyższej ustawy, a tylko taki wniosek powoduje wszczęcie postępowania w trybie tej ustawy. Wyjaśniono ponadto, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ przepisy tej ustawy stanowiły, że wywłaszczenie nieruchomości polegało na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Zauważono, że w niniejszej sprawie decyzja taka nie została wydana i w związku z tym odszkodowanie z tego tytułu nie przysługuje. Wskazano, że strona winna ubiegać się o odszkodowanie na drodze cywilnej. Powyższa decyzja organu odwoławczego została jednak uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Ol 165/14, a orzeczenie to jest prawomocne. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu odwoławczego z dnia "[...]" nie znajduje umocowania w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zakwestionowano także stanowisko organu odwoławczego, że rozpatrzenie sprawy w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wymagało złożenia innego rodzaju wniosku niż ten, który zainicjował kontrolowane postępowanie. Oceniono bowiem, że w niniejszej sprawie organy związany były jedynie wnioskiem strony o ustalenie odszkodowania za grunty, a nie jego podstawą prawną i musiały rozpatrzyć sprawę mając na względzie nie tylko przepisy prawa przytaczane przez stronę, ale wszystkie przepisy regulujące tę kwestię. Za prawidłowe uznano więc działanie organu I instancji, który nie ograniczył się do rozpatrzenia tego wniosku w oparciu o powoływany przez wnioskodawców art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale rozpatrzył go także z uwzględnieniem art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia "[...]". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że skarżącemu nie przysługuje odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przejął zakres regulacji poprzednio obowiązującego art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podniesiono bowiem, że w niniejszej sprawie nieruchomości nie przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego za konstatacją taką przemawia fakt, że z wnioskiem o podział nieruchomości wystąpiła Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w O. oraz to, że Skarb Państwa nabył sporne nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czego potwierdzeniem jest decyzja Wojewody z dnia "[...]". Ocenił także, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania w oparciu o art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdyż wniosek w tym przedmiocie został złożony po upływie terminu o charakterze materialnym, określonego w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, a zatem w okresie, gdy roszczenie z tego tytułu już wygasło. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do braku ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy winna prowadzić do wniosku, że przepis ten ma zastosowanie; - art. 21 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało pozbawieniem skarżącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, podczas gdy zastosowanie tego przepisu sprawia, że odszkodowanie to powinno być ustalone na rzecz skarżącego; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło organ odwoławczy do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń; zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy na niekorzyść skarżącego, co stanowi oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, co w rezultacie również doprowadziło do wadliwej odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego za wywłaszczone nieruchomości; - art. 6 k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez brak zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz brak rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o ten przepis; - art. 8 k.p.a., poprzez rezygnację organu odwoławczego z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Z tych też powodów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono w istocie argumenty sformułowane wcześniej przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zakwestionowano ponadto stanowisko organu odwoławczego, że w związku z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości utraciła moc prawną, a zakres regulacji art. 10 tej ustawy przejął art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oceniono bowiem, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec niewyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podziałowej, wydanej w oparciu o art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wciąż aktualny pozostaje obowiązek odszkodowawczy zakotwiczony w tym przepisie. Uznano przy tym, że nawet gdyby przepis ten nie stanowił podstawy do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego (czemu skarżący wyraźnie zaprzecza), to decyzja podziałowa bez wątpienia była decyzją o charakterze wywłaszczeniowym, do której zastosowanie znajduje art. 55 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w świetle którego, wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Dodano, że pozbawienie skarżącego prawa do odszkodowania za wywłaszczone grunty stoi w sprzeczności z art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którym, Rzeczpospolita winna chronić własność, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ponadto zauważono, że w związku ze stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, winien powstać obowiązek odszkodowawczy organu administracji na podstawie art. 160 k.p.a. Zauważono, że przepis ten, mimo formalnego nieobowiązywania w aktualnym systemie prawnym, znajduje zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych przed jego uchyleniem (tj. 1 września 2004r.), a więc i w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za grunty. W pierwszej kolejności przychylić należy się do poglądu organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie grunty, wymienione we wniosku skarżącego o odszkodowanie, nie przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W świetle bowiem tego przepisu, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzja podziałowa nie została wydana na wniosek C. P. - ówczesnego właściciela tych gruntów, który jak wynika z aktu zgonu (k. 23 akt administracyjnych) zmarł "[...]", lecz na wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w O. Brak zdolności prawnej ówczesnego właściciela tych gruntów legł zresztą u podstaw stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzją z dnia "[...]", nr "[...]"), że decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa jednak wywołała nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego, nie sposób przyjąć, aby pozostawanie w obrocie prawnym decyzji podziałowej, było równoznaczne z wywołaniem przez tą decyzję skutku w postaci przejścia działek, wymienionych przez skarżącego we wniosku o odszkodowanie, na własność Skarbu Państwa. Podkreślenia wymaga bowiem, że wywołanie takiego skutku przez tą decyzję jednoznacznie wykluczono w uzasadnieniu powołanej powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zob. s. 6 uzasadnienia decyzji znajdującej się na k. 76-79 akt administracyjnych). Podano bowiem, że "(...) zdaniem Kolegium rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zasadnie Kolegium w poprzedniej decyzji wskazało, że decyzja z dnia "[...]" nie spowodowała przejścia działek nr "[...]" (opisanych w decyzji jako przeznaczone pod modernizowaną drogę krajową) na własność innego podmiotu, bowiem podział przedmiotowej nieruchomości nie nastąpił na wniosek jej właściciela, lecz na wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w O. Wobec tego nie miał w sprawie zastosowania przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". We wskazanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nieodwracalność skutków, stanowiącą przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej, związano natomiast z dalszym podziałem jednej z wydzielonych działek (nr "[...]") i sprzedażą powstałej w wyniku tego dalszego podziału działki (nr "[...]") na rzecz osób trzecich. To zaś pozwala na stwierdzenie, że jedynym skutkiem, który wywołała decyzja podziałowa był podział nieruchomości, z czym ani poprzednio obowiązująca ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani aktualnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie wiążą skutku w postaci obowiązku ustalenia odszkodowania. W tych okolicznościach za prawidłowe uznać należy stanowisko organu odwoławczego, że Skarb Państwa nabył sporne nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czego potwierdzeniem jest decyzja Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" (k. 58-60 akt administracyjnych). W świetle bowiem tego przepisu, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zauważyć przy tym należy, że stan faktyczny kontrolowanej sprawy, w tym także argumenty podnoszone przez skarżącego a dotyczące pozbawienia go własności gruntu bez odszkodowania, wpisują się w cel wprowadzenia tej regulacji, na który zwrócono uwagę między innymi w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000r., sygn. akt P 5/99 (OTK 2000, nr 2, poz. 60). Trybunał wskazał bowiem, że zastosowanie przez ustawodawcę wywłaszczenia z mocy prawa było uzasadnione potrzebą generalnego i jednolitego uporządkowania kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Wybudowanie drogi powoduje nieodwracalny stan i przesądza o wykorzystaniu zajętej nieruchomości na cel publiczny. Problemem do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę było określenie odpowiedniej procedury dostosowania stanu prawnego do ukształtowanej w ubiegłych latach sytuacji faktycznej, jaką stanowiło wybudowanie drogi publicznej na cudzym gruncie, i odpowiedniego odszkodowania dla byłych właścicieli. Trybunał uznał przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie za przydatne do realizacji celu publicznego, którym w tym wypadku jest potrzeba budowy dróg. Uregulowanie własności nieruchomości drogowych jest istotne z punktu widzenia zarówno samego państwa, jak i obywateli, w tym właścicieli pozbawionych swojego prawa bez zachowania odpowiedniej procedury. Przepis art. 73 nie narusza także zakazu nadmiernej ingerencji, tzn. zachowuje proporcje między realizacją celu publicznego a ciężarami nakładanymi na wywłaszczone podmioty. Uregulowanie stanu prawnego zamknęło okres tymczasowości i jednoznacznie rozstrzygnęło sytuację właścicieli pozbawionych nieruchomości. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy roszczenie o odszkodowanie za grunty, które przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wygasło jednak z mocy samego prawa z uwagi na upływ terminu do zgłoszenia wniosku w tym przedmiocie. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 4 tej ustawy, przedmiotowe odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Skoro wniosek skarżącego z dnia "[...]" o ustalenie odszkodowania został złożony w dniu "[...]" (data nadania przesyłki pocztowej), a zatem po upływie określonego w ustawie terminu do jego złożenia, to prawidłowo organy oceniły brak podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia własności gruntu na rzecz Skarbu Państwa we wskazanym trybie. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nieuprawnione są argumenty skarżącego podnoszone w uzasadnieniu zarzutu niekonstytucyjności przepisu art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w kontekście braku przepisów pozwalających na rozpatrzenie wniosku złożonego po terminie, jeśli stronie uniemożliwiono jego złożenie na skutek zawinionego i niezgodnego z prawem działania organów administracji publicznej. Skarżący upatruje bowiem przeszkody do terminowego złożenia tego wniosku w rażącym naruszeniu prawa przez organ administracji publicznej przy wydaniu decyzji podziałowej oraz braku jej skutecznego doręczenia. Tymczasem, jak już zostało podane, celem wprowadzenia wywłaszczenia w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną było między innymi właśnie uregulowanie sytuacji prawnej właścicieli pozbawionych prawa własności gruntu bez zachowania odpowiedniej procedury. W tych okolicznościach argument wydania decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa nie może odnieść zamierzonego skutku. Podkreślenia także wymaga, że wywłaszczenie na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną obejmuje jedynie takie sytuacje, gdy droga została wybudowana do końca 1998r. na przejętej wcześniej nieruchomości. Dlatego trudno zakładać, że skarżący – nawet gdyby nie doręczono właścicielowi gruntów decyzji podziałowej - nie miał świadomości utraty swoich nieruchomości (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 września 2009r., sygn. akt P 33/07, OTK 2009, nr 8, poz. 123). Skoro zaś skarżący miał prawną możliwość uzyskania odszkodowania za przejęte pod drogę nieruchomości, z której nie skorzystał jedynie na skutek nieprzestrzegania ustawowego terminu, to nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie, odmowa ustalenia odszkodowania za te nieruchomości stanowi naruszenie art. 21 Konstytucji RP. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W sprzeczności z tą zasadą, a także z wskazywaną przez skarżącego zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) niewątpliwie pozostawałoby zarówno ustalenie odszkodowania w oparciu o przepisy, które nie znajdują zastosowania w danej sprawie (w niniejszej sprawie takimi przepisami są art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jak również z naruszeniem przesłanek zawartych w przepisie mającym zastosowanie w danej sprawie (w niniejszej sprawie takim przepisem jest art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Dodać przy tym należy, że decyzje administracyjne wydane z naruszeniem wskazanych zasad dotknięte byłyby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W świetle powyższych argumentów jako nietrafne ocenić należy także zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Dokonywana przez organ w stanie faktycznym konkretnej sprawy ocena wystąpienia przesłanek określonych w przepisach prawa materialnego nie może bowiem prowadzić do modyfikacji tych przesłanek. Z taką zaś sytuacją mielibyśmy do czynienia w razie uwzględnienia złożonego w niniejszej sprawie wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania. Niezrozumiałe dla Sądu jest natomiast zajmowane w niniejszej sprawie przez skarżącego stanowisko, że w związku ze stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, winien powstać obowiązek odszkodowawczy organu administracji na podstawie art. 160 k.p.a. Przedmiotem kontrolowanej przez Sąd sprawy jest bowiem odmowa ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogę, a nie odszkodowania za wydanie decyzji podziałowej obarczonej wadą nieważności. Wypowiadanie się w kwestii ewentualnej odpowiedzialności organu na podstawie art. 160 k.p.a. pozostaje zatem poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.