II SA/Ol 782/25

Dnia 13 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi E. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma informującego o zakazie odprowadzania wód opadowych – oddala skargę. W dniu 19 sierpnia 2025 r. Kierownik Gospodarki Komunalnej, Transportu i Ochrony Środowiska w Urzędzie Miejskim w Barczewie, działając z upoważnienia Burmistrza Barczewa (dalej: "organ I instancji") skierował do E. D. pismo nr GKTOŚ.6331.7.2025, zatytułowane "Dotyczy: odprowadzania wód opadowych na działkę nr [...]", o treści: "W związku z wnioskiem złożonym do tut. urzędu oraz wizją w terenie dokonaną przez pracowników tut. organu dnia 13 sierpnia 2025 r. w sprawie odprowadzania wód opadowych z działki nr [...], która stanowi Pańską własność, na działkę nr [...], informuję jak niżej. Ze względu na zwartą zabudowę, w której budynki gospodarcze zlokalizowane na terenie Pana działki przylegają bezpośrednio do granicy z działką sąsiednią nr [...], woda opadowa spływająca z dachów ww. budynków trafia bezpośrednio na przedmiotową działkę. Wynika to z faktu, że budynki te nie są wyposażone w rynny. Taki stan rzeczy narusza zasady prawidłowego gospodarowania wodami opadowymi oraz powoduje szkody w mieniu właścicieli działki sąsiedniej. Informuję, że zgodnie z dyspozycją art. 234 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2025 r. poz. 960 z późn. zm.) właściciel gruntu (...) nie może odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Z kolei art. 478 ust. 1 mówi, że kto wbrew powyższemu przepisowi zmienia kierunek i natężenie odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych lub kierunek odpływu wód ze źródeł, lub odprowadza wody, lub wprowadza ścieki na grunty sąsiednie, podlega karze grzywny. W związku z ustaleniami poczynionymi podczas oględzin terenu informuję, że odprowadzanie wód opadowych z dachu Pana budynków na działkę sąsiednią nr [...] jest niedopuszczalne. Obecny sposób kierowania spływu wody powoduje podtopienia na tej nieruchomości, a także przyczynia się do spływania wody na drogę, co skutkuje jej niszczeniem. W związku z powyższym proszę o niezwłoczne podjęcie działań mających na celu zaprzestanie kierowania wód opadowych na działkę sąsiednią oraz zapewnienia ich odprowadzania w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Wyznacza się termin do dnia 30 listopada 2025 r. na zamontowanie rynien oraz skierowanie wód opadowych na teren Pańskiej działki, np. do zbiorników na deszczówkę, studni chłonnych lub tuneli rozsączających. O wykonaniu prac proszę niezwłocznie poinformować tutejszy urząd. Liczymy na Pana zrozumienie i współpracę w rozwiązaniu przedmiotowej sprawy." W treści pisma wskazano też, że sprawę prowadzi: podinspektor ds. ochrony środowiska wymieniony z imienia i nazwiska oraz podano nr telefonu i adres e-mail do kontaktu. Pismo to doręczono skarżącemu 22 sierpnia 2025 r. W dniu 16 września 2025 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł odwołanie, zarzucając Burmistrzowi Barczewa naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez błędne ustalenie, że woda opadowa spływająca z dachów budynków gospodarczych posadowionych wzdłuż działki nr [...] trafia bezpośrednio na działkę nr [...], albowiem rzeczywista granica z działką sąsiednią znajduje się w odległości ok. 1 m od budynków. Skarżący stwierdził, że stan gospodarowania wodami jest prawidłowy i nie zaistniały szkody w mieniu właścicieli działki sąsiedniej. Dodatkowo skarżący zarzucił, że pozbawiono go prawa czynnego udziału w sprawie, wzięcia udziału w oględzinach działki i zapoznania się z materiałem dowodowym. Postanowieniem z 8 października 2025 r., nr SKO.64,22.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") stwierdziło niedopuszczalność odwołania, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołanie może dotyczyć decyzji, nie zaś pism informujących. Wymienił elementy jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, stosownie do treści art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. Uznał, że zaskarżone pismo nie może być uznane za decyzję, gdyż nie zawiera istotnego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Kolegium wyjaśniło, że rozstrzygnięcie wyraża rezultat stosowania normy prawa w konkretnej kwestii, w oparciu o ustalony stan faktyczny. Brak rozstrzygnięcia pozbawia daną czynność organu charakteru decyzji, nadając mu - zależnie od treści - inny walor (np. zawiadomienia, informacji). Rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji - w tym fragmencie organ przesądza o udzieleniu określonemu podmiotowi uprawnienia bądź o nałożeniu na niego obowiązku. Musi ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jakie uprawnienie lub obowiązek skierowano do określonego podmiotu. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z uzasadnienia decyzji. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, odmawiam, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. a nie "informuję", "ogłaszam" czy "pouczam". Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiódł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie zaistnienia przesłanek warunkujących nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wraz z ustaleniem terminu wykonania tych czynności w drodze pisma organu I instancji, informującego o powyższym skarżącego, podczas gdy przesłanki te nie miały miejsca w okolicznościach sprawy, a nakaz wykonania ww. urządzeń organ może nałożyć wyłącznie w drodze decyzji, jak stanowi ust. 3 ww. przepisu; b) art. 234 ust. 5 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy upłynął termin 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym działaniu na jego grunt, w wyniku czego organ nie dokonał umorzenia wszczętego postępowania w sprawie, co spowodowało dalsze prowadzenie sprawy z pokrzywdzeniem interesów skarżącego przez wydanie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego i I stopnia. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływa na wynik sprawy: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. wyrażające się w utrzymaniu wadliwego aktu organu I instancji i stwierdzenie, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania poprzez uznanie pisma z dnia 19 sierpnia 2025 r. wyłącznie za informujące, a nie za decyzję czy postanowienie, podczas gdy pismo to zawiera podstawowe elementy decyzji administracyjnej, w tym rozstrzyga sprawę co do istoty poprzez nałożenie obowiązku na stronę ze wskazaniem terminu i sankcji w przypadku braku realizacji nałożonego obowiązku; b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji, która powinna zostać uchylona w całości i w tym zakresie organ powinien był orzec co do istoty sprawy albo uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do rozstrzygnięcia zakres sprawy pozwalający w sposób niewątpliwy ustalić brak zaistnienia przesłanek koniecznych do zastosowania wobec skarżącego obowiązku odpowiedzialności za szkodę, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; c) art. 8, art. 10, art. 15, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ II instancji, że pismo organu I instancji nie nosi cech decyzji lub postanowienia, od których stronie przysługiwałoby prawo złożenia odwołania do organu wyższej instancji, skutkujące wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, a w konsekwencji pogwałceniem zasad zaufania obywateli do władzy publicznej, wobec zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. d) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności prowadzących do wyjaśnienia całości stanu faktycznego w sprawie, co ostatecznie skutkowało bezpodstawnym i pozbawionym prawidłowości rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Decyzją administracyjną jest pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, również niemające wszystkich elementów decyzji określonych w art. 107 k.p.a., jeżeli: pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz systemu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej. Do elementów niezbędnych do uznania pisma za decyzję w orzecznictwie zaliczono: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie. Taki charakter ma zaskarżone postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na zasadzie tego przepisu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy strona była uprawniona do złożenia odwołania, tj. czy odwołanie było dopuszczalne. Regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych do rozpatrzenia wniesionego środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ II instancji nie bada merytorycznych aspektów sprawy, a jedynie jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn formalnych. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek wniesionego środka zaskarżenia, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie przed organem odwoławczym. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania zaskarżonej decyzji organu I instancji pod względem merytorycznym. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Natomiast w sytuacji stwierdzenia niedopuszczalności odwołania organ II instancji nie może orzekać co do istoty sprawy. Wskazać pozostaje, że przepis art. 134 k.p.a. nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności środka zaskarżenia, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność środka zaskarżenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność środka zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie środka zaskarżenia przez legitymowany podmiot - stronę postępowania. Na zasadzie art. 144 k.p.a. przepis art. 134 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Zgodnie z art.127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji. W myśl zaś art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje, gdy kodeks tak stanowi. Na zasadzie przytoczonych unormowań za niedopuszczalne należy uznać odwołanie/zażalenie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest odpowiednio decyzją administracyjną ani zaskarżalnym postanowieniem (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 134, Zakamycze, 2005, wyd. II). Istota sporu między stronami sprowadza się do kwestii, czy zaskarżone pismo organu I instancji znak: GKTOŚ.6331.7.2025 z dnia 19 sierpnia 2025 r. można uznać za decyzję administracyjną. Strony pozostają zgodne co do obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnych oraz tego, że brak rozstrzygnięcia dyskwalifikuje pismo jako decyzję administracyjną. Stwierdzenia Sądu wymaga kwestia sporna czy kwestionowane pismo zawiera rozstrzygnięcie organu I instancji, czy też nie. W wyroku z 19 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2767/20 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygnięciem decyzji, jako aktu stosowania prawa, jest - w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. - wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna stanowi oświadczenie woli organu administracji publicznej, jest ukierunkowana na wywołanie w sposób wiążący skutków prawnych. Od oświadczeń woli odróżnia się oświadczenia wiedzy, do których należą udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy. Udzielanie informacji o sprawie, poczynionych ustaleniach faktycznych, obowiązujących przepisach, czy zwrócenie się do strony o współpracę nie stanowi wiążącego ukształtowania obowiązków adresata pisma (por. wyroki NSA z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2043/20 i z 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1108/11, publ. w CBOSA). W wyroku z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 75/23, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wypełnienie dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpi tylko i wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony. Tymczasem analiza treści kwestionowanego pisma we wskazanej perspektywie, prowadzi do wniosku, że pismo to nie zawiera władczego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, tj. w sposób wiążący nie nakłada na skarżącego jakiegokolwiek obowiązku. Przeczą temu użyte przez organ I instancji sformułowania, w szczególności powtarzane słowo "informuję" i zakończenie pisma zwrotem: "Liczymy na Pana zrozumienie i współpracę w rozwiązaniu przedmiotowej sprawy" oraz podanie danych kontaktowych do pracownika prowadzącego sprawę. Przytoczone sformułowania przekonują, że nie jest to pismo kończące postępowanie w sprawie, w rozumieniu art. 104 k.p.a., ale próba zaapelowania o współdziałanie skarżącego w załatwieniu konkretnej sprawy. Tak należy odczytywać wyznaczony termin na podjęcie wskazanych działań. W spornym piśmie organ I instancji przytoczył treść art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 478 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w celu poinformowanie skarżącego o ciążących na właścicielu gruntu, z mocy prawa, obowiązkach z zakresu odprowadzania wód. Konsekwencję nieprzestrzegania tych obowiązków określa art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, który nie został powołany przez organ I instancji, co też świadczy o braku zamiaru wydawania na tym etapie decyzji administracyjnej. Zgodnie z tym unormowaniem organ wykonawczy gminy z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności, jeżeli stwierdzi, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Przepis ten niewątpliwie uprawnia do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, które powinno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Od tego momentu biegną terminy na załatwienie sprawy określone w Rozdziale 7 Działu I k.p.a. W niniejszej sprawie Sąd nie może oceniać i wypowiadać się na temat tego czy organ prawidłowo wszczął i prowadzi postępowanie administracyjne w trybie powołanego przepisu, w tym czy treść kwestionowanego pisma organu I instancji odpowiada prawu, gdyż na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy. Przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt administracyjny lub czynność z zakresu administracji publicznej kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Powyższe oznacza, że rozpatrując skargę na postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania sąd administracyjny może kontrolować i wypowiadać się jedynie co do spełnienia wymogów formalnych do wniesienia odwołania, a w rozpatrywanym przypadku konkretnie do rozstrzygnięcia czy rzeczone pismo można uznać za decyzję administracyjną. Spór dotyczy konkretnie tego czy kwestionowane pismo zawiera rozstrzygnięcie, czy też nie. Skład orzekający stoi na stanowisku, że brak jest w spornym piśmie władczego rozstrzygnięcia, jak wyjaśniono powyżej. Przez to nie można go zakwalifikować do władczych form działania organów administracji publicznej podlegających zaskarżeniu w trybie instancyjnym. W konsekwencji nie mogło przysługiwać od niego odwołanie ani zażalenie, co uzasadniało rozstrzygnięcie w trybie art. 134 k.p.a. Brak wydania decyzji administracyjnej skarżący może dochodzi w skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Dopiero po jej wydaniu skarżący będzie mógł kwestionować jej treść. Wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.