I OSK 1108/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1900/10 w sprawie ze skargi E. G. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1900/10 oddalił skargę E. G. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. 2. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Wnioskiem z dnia 20 listopada 2008 r. E. G. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. G. nieruchomości poza obecnymi granicami RP w miejscowości P., powiat L., woj. [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu 28 listopada 1990 r. B. G. (jego brat) zrzekł się na jego rzecz wszelkich uprawnień do majątku pozostawionego poza obecnymi granicami RP przez ojca A. G. Zatem w ocenie skarżącego jest on uprawniony do zaliczenia całości prawa do rekompensaty, a nie tylko do ½ przyznanej mu decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] poinformował E. G., że nie znajduje podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie. Organ wskazał, że prawo do rekompensaty zostało już potwierdzone na rzecz E. G. przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w zakresie jego udziału spadkowego w wysokości ½ części nabytego po właścicielu mienia. Od powyższego pisma Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., uznanego przez stronę za decyzję, E. G. wniósł odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Minister Skarbu Państwa, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania E. G. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na bark przedmiotu zaskarżenia. W ocenie organu pismo Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nie jest indywidualnym aktem administracyjnym, tylko zwykłym pismem informacyjnym. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda [...] potwierdził prawo do rekompensaty na rzecz E. G. z tytułu pozostawienia nieruchomości przez A. G. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości P., powiat L., woj. [...] w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Organ wskazał, że drugi spadkobierca A. G. – B. G. nie nabył prawa do rekompensaty, zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418, ze zm., zwanej dalej ustawą), gdyż nie posiadał obywatelstwa polskiego. Z tych przyczyn Wojewoda [...] nie uwzględnił dokonanego przez B. G. wskazania jako osoby uprawnionej – E. G. i określił wysokość prawa do rekompensaty tylko w zakresie udziału spadkowego przysługującego E. G. po właścicielu mienia pozostawionego. Na powyższe postanowienie Ministra Skarbu Państwa, E. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania Ministrowi Skarbu Państwa do merytorycznego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz samego odwołania, jak również zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a. (względnie art. 105 § 1 K.p.a.), art. 107 § 1 K.p.a. i art. 127 § 1 K.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, że pismo Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nie jest decyzją, a w konsekwencji na stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez skarżącego w dniu 4 czerwca 2010 r., podczas gdy przedmiotowe pismo Wojewody stanowi decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. 3. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). W ocenie Sądu pismo Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia w sprawie. Pismo to nie przyznaje bowiem skarżącemu żadnych praw ani nie nakłada obowiązków. Wprawdzie jest to pismo pochodzące od właściwego organu do rozpoznania sprawy rekompensaty, jest podpisane przez piastuna organu, opatrzone datą, skierowane do skarżącego w nawiązaniu do treści wniosku przez niego złożonego, jednakże organ nie objawia w nim woli wywołania skutków prawnych wynikających z przepisów prawa materialnego, które byłyby podstawą rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku skargi, organ na wstępie pisma jednoznacznie stwierdził, że nie znajduje podstawy do prowadzenia postępowania. Wynika z tego, że organ uznał, że wniosek skarżącego nie był zdolny wszcząć postępowania zwykłego. Jak zaznaczył Wojewoda w piśmie, uprawnienia skarżącego zostały już potwierdzone decyzją tego organu z dnia [...] marca 2007 r. Nie można więc zgodzić się ze skarżącym, że pismo z dnia [...] lutego 2009 r. można zakwalifikować jako decyzję umarzającą postępowanie. Umorzenie postępowania zwykłego możliwe jest bowiem dopiero po jego skutecznym wszczęciu. Podsumowując Sąd stwierdził, że przedmiotowe pismo nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ani rozstrzygnięcia procesowego, a więc jest pismem informacyjnym, a nie decyzją administracyjną. Biorąc zatem pod uwagę, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługuje stronie postępowania tylko od decyzji organu pierwszej instancji, a w sprawie nie została wydana decyzja, to prawidłowo organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych na podstawie art. 134 K.p.a. 4. Od powyższego wyroku E. G. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a., art. 104 K.p.a. (względnie art. 105 § 1 K.p.a.), art. 107 § 1 K.p.a. i art. 127 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym ustaleniu, że pismo Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nie jest decyzją administracyjną "nie przyznaje bowiem skarżącemu żadnych praw nie nakłada obowiązków", a w konsekwencji na stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez skarżącego w dniu 4 czerwca 2010 r., podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowe pismo Wojewody [...] stanowi decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji przedmiotowe pismo z dnia [...] lutego 2009 r. odmawia skarżącemu prawa do rekompensaty, a więc zawiera rozstrzygnięcie w sprawie. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. 6. W niniejszej sprawie wskazana podstawa skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że pismo Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., którym organ poinformował skarżącego, iż "nie znajduje podstawy prawnej do prowadzenia postępowania" w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, powinno być potraktowane jako decyzja administracyjna. Zasadnicze cechy, jakie powinien spełniać akt, aby można go uznać za decyzję administracyjną, wymienia art. 107 § 1 k.p.a. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji" (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81). Elementem pozwalającym na odróżnienie decyzji administracyjnej od innego rodzaju aktów czy pism jest rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli więc na podstawie przepisu prawa organ administracji sformułował normę indywidualną i konkretną, która jest adresowana do jednostki, to akt o takiej treści powinien być – niezależnie od nadanej mu nazwy –uznany za decyzję administracyjną. Innymi słowy, chodzi o akt zawierający oświadczenie woli organu administracji, którego celem jest władcze ukształtowanie sytuacji prawnej (tj. praw lub obowiązków) jednostki. Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd pierwszej instancji, nie dostrzega w piśmie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. rozstrzygnięcia jakiejkolwiek sprawy. Pismo to nie kształtuje w sposób władczy praw ani obowiązków skarżącego. Jak to trafnie ujął Sąd pierwszej instancji, w piśmie, o którym mowa, "organ nie objawia [...] woli wywołania skutków prawnych wynikających z przepisów prawa materialnego". Należy je traktować wyłącznie jako informację (oświadczenie wiedzy) organu administracji – niewywołującą jakichkolwiek skutków prawnych – o tym, że w ocenie organu nie zachodzą przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie wniosku skarżącego. Z tych powodów należy stwierdzić, że zgodne z prawem było postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. o niedopuszczalności odwołania. Odwołanie, dla którego podstawą jest art. 127 § 1 k.p.a., może dotyczyć wyłącznie decyzji administracyjnej. Jeżeli więc przedmiotem środka prawnego wnoszonego na podstawie ww. przepisu nie jest decyzja administracyjna, to organ powinien – stosownie do art. 134 k.p.a. – postanowić o niedopuszczalności odwołania. 7. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie odnotować, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania pisma Wojewody [...] ([...]6 lutego 2009 r.) – tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) – wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony nie było zależne od woli organu administracji, lecz następowało z mocy prawa (art. 61 § 3 k.p.a.). Organ nie mógł więc odmówić prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony nawet wówczas, gdy w przekonaniu organu żądanie zawarte we wniosku jest bezzasadne z przyczyn merytorycznych lub formalnych. Zakończenie wszczętego postępowania powinno przybrać odpowiednią formę, przewidzianą w przepisach prawa procesowego. Do takich form nie należy przesłanie wnioskodawcy pisma informującego o tym, że nie istnieją podstawy do prowadzenia postępowania. Takie działanie pozbawia wnioskodawcę uprawnień procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również uniemożliwia wnioskodawcy zakwestionowanie stanowiska organu przez skorzystanie z przewidzianych prawem środków odwoławczych. W tym kontekście wypada podkreślić, że w świetle prawa do procesu administracyjnego, będącego jednym z fundamentalnych założeń działalności administracji publicznej w Polsce – wywodzącego się z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) – zasadność każdego żądania, które zostało w prawidłowej formie skierowane do właściwego organu administracji przez osobę powołującą się na własny interes prawny, oparty na normie prawa materialnego, powinna być przedmiotem rozstrzygnięcia przybierającego postać decyzji administracyjnej. Dotyczy to również sytuacji, gdy w ocenie organu żądanie jest niezasadne, tzn. nie ma oparcia w przepisach prawa. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą". Również w uchwale z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli". W konsekwencji, niedopuszczalne jest, aby organ administracji wypowiadał się na temat zasadności żądania jednostki bądź też na temat zasadności prowadzenia postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte wnioskiem jednostki, w jakichkolwiek pismach wydawanych poza procedurą administracyjną. Należy przyjąć, że – poza wyjątkami przewidzianymi prawem (np. art. 64 § 2 k.p.a.) – w polskiej procedurze administracyjnej obowiązuje zasada, zgodnie z którą każde postępowanie wszczęte wnioskiem strony powinno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej (por. M. Szubiakowski [w:] Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi (red. M. Wierzbowski), Warszawa 2008, s. 89). Prowadzi to do wniosku, że kierowanie do jednostki pism informujących o braku podstaw do załatwienia sprawy czy prowadzenia postępowania należy uznać za niedopuszczalne uchylanie się organu od wydania rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z dnia 13 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 593/83). Odnosząc powyższe wskazania do stanu faktycznego, który był podstawą zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewoda [...] powinien był rozstrzygnąć sprawę w formie przewidzianej w art. 104 k.p.a., tj. przez wydanie decyzji administracyjnej. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie do organu drugiej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Należy ponadto wskazać, że od dnia 11 kwietnia 2011 r. obowiązuje art. 61a k.p.a., który w § 1 stanowi, że jeżeli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na to postanowienie stronie służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Do załatwienia sprawy i zakończenia postępowania nie doprowadziło natomiast pismo Wojewody z dnia [...] lutego 2009 r. Jak już wskazano wcześniej, pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy, lecz ma wyłącznie charakter informacyjny. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie nie naruszył art. 104 ani art. 127 § 1 k.p.a. 8. Kierując się przedstawionymi wyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, a w konsekwencji – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.