II SA/Ol 783/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: Pb) oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) po rozpoznaniu odwołania M. P. (skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" (PINB) z dnia "[...]"nakazującej M. P. rozbiórkę budynku letniskowego parterowego z dachem dwuspadowym o wymiarach zewnętrznych 5,20m x 9,0m wraz z przyłączem wodno-kanalizacyjnym i elektrycznym, wybudowanego na działce nr "[...]" obr. "[...]" gm. "[...]", bez pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Decyzją z dnia "[...]" PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku letniskowego parterowego z dachem dwuspadowym o wymiarach zewnętrznych 5,20m x 9m wraz z przyłączem wodno-kanalizacyjnym i elektrycznym, wybudowanego na działce nr "[...]" obr. "[...]", gm. "[...]", bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia wskazał m.in., że w toku prowadzonego postępowania w sprawie budynku w budowie, zlokalizowanego na działce nr "[...]" obr. "[...]", gm. "[...]" ustalono, że na w/w działce jest usytuowany w odległości kilkunastu metrów od brzegu jeziora "[...]", budynek parterowy z dachem dwuspadowym, o wymiarach 5,20m x 9,0m. Na dzień kontroli, tj. 4 września 2017 r. w stropie drewnianym wykonany otwór, przy ścianie drabina stalowa. Dach budynku pokryty blachodachówką. wewnątrz wykonano pomieszczenia łazienki (kabina prysznicowa, umywalka, sedes, bojler elektryczny), pomieszczenie gospodarcze oraz pokój dzienny z kominkiem. Na podłodze płytki ceramiczne. Budynek wyposażony w instalację elektryczną, i wod-kan (przyłącze wodociągu wiejskiego i do kanalizacji wiejskiej). Weranda o wymiarach 2.50m x 5,20m znajduje się pod jednym dachem z budynkiem oraz wykonana na tym samym fundamencie, co część obiektu. Od strony jeziora wykonana drewniana pergola. Inwestor oświadczył, że roboty rozpoczął wiosną 2016 r. na podstawie zgłoszenia z dnia 18 sierpnia 2015 r. o zamiarze budowy wolnostojącego budynku gospodarczego. W wyniku poczynionych ustaleń (pismo RDOŚ z dnia 22 grudnia 2017 r.) organ I instancji ustalił brak możliwości legalizacji w/w obiektu i nakazał decyzją z dnia "[...]" rozbiórkę budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr "[...]" obręb "[...]" gm. "[...]". WINB decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy w całości w/w decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że budynek jest zlokalizowany w odległości mniejszej niż 100m od brzegu jeziora, ponadto obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wyłączył działkę nr "[...]" spod zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 763/18, uchylił decyzję organów obu instancji. Wskazał m.in., że przy wydaniu nakazu rozbiórki budynku letniskowego PINB nie poddał szczegółowej analizie dopuszczalność zaistnienia w sprawie wyjątków od zakazu zabudowy, a jedynie powołano się w tym zakresie na pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Ponadto PINB uznał, że w sprawie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę z uwagi na powierzchnię zabudowy wybudowanego obiektu, tj. 46,8 m2, a zgłoszenie dotyczyło budynku gospodarczego o pow. do 34 m2. WINB wskazał zaś, że kwalifikacja ww. budynku i tak nie ma znaczenia z uwagi na treść ww. rozporządzenia i ww. planu miejscowego - przedmiotowa działka nie mogła być zabudowana jakimkolwiek budynkiem, abstrahując od jego kategorii (rodzaju) i powierzchni zabudowy. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1445/19, NSA oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną przez WINB od powyższego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 763/18. Następnie, PINB wystąpił do Wójta Gminy "[...]" o zajęcie stanowiska, czy wybudowany na działce nr "[...]" obręb "[...]" budynek rekreacji indywidualnej jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o przesłanie wypisu i wyrysu z w/w planu. W odpowiedzi, pismem z dnia 23 listopada 2020 r. wskazano, iż w/w działka znajduje się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej w miejscowości "[...]", uchwalonego Uchwałą Rady Gminy w "[...]". W w/w planie miejscowym działka nr "[...]" obręb "[...]" jest położona na terenie oznaczonym symbolem 1ZN/ZL - przeznaczenie podstawowe: zieleń chroniona i leśna. Ustalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem 1ZN/ZL. Natomiast Starosta "[...]" udzielił informacji, że M. P. nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonywał zgłoszenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ewid. "[...]" obr. "[...]" gm. "[...]". W związku z powyższymi ustaleniami PINB, decyzją z dnia "[...]", nakazał M. P. rozbiórkę budynku letniskowego parterowego z dachem dwuspadowym o wymiarach zewnętrznych 5.20m x 9.0m wraz z przyłączem wodnokanalizacyjnym i elektrycznym, wybudowanego na działce nr "[...]" obr. "[...]". gm. "[...]", bez pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania, w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" WINB podniósł, że w sprawie jednoznacznie wskazać należy na brak możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu. Budynek rekreacji indywidualnej bez względu na swoją funkcję i powierzchnię zabudowy narusza § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej w miejscowości "[...]", uchwalonego Uchwałą Rady Gminy w "[...]", który stanowi, iż przedmiotowa działka obręb "[...]" jest w całości położona na terenie oznaczonym symbolem 1ZN/ZL - przeznaczenie podstawowe: zieleń chroniona i leśna. Ustalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem 1ZN/ZL. Ponadto żaden z przepisów w/w planu nie przewiduje wyjątków od zakazu zabudowy. Nadto, działka nr "[...]" obręb "[...]" w całości objęta jest zapisami rozporządzenia Wojewody w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". §4 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia stanowi, iż na tym terenie obowiązuje zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Wskazać przy tym należy, iż jak wynika z pomiarów dokonanych w dniu 14 czerwca 2021 r. przedmiotowy obiekt znajduje się w odległości zaledwie 13 m od brzegu jeziora "[...]". Powyższe potwierdza Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r. Wobec powyższego należy jednoznacznie wskazać, iż budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania narusza przepisy obowiązującego prawa miejscowego i to w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję WINB pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie: przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób wadliwy kontroli instancyjnej, w skutek której bezzasadnie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji; naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb poprzez jego bezzasadne zastosowanie, tj. nie wskazanie z jakim naruszeniem prawa (konkretnej normy) związany jest nakaz rozbiórki oraz poprzez orzeczenie rozbiórki co do całości obiektu, pomimo przyjęcia skutecznego zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 34 m2 bez sprzeciwu, co w konsekwencji uniemożliwia skarżącemu dostosowanie obiektu do warunków milczącej zgody organu oraz wyklucza użytkowanie obiektu jako obiektu gospodarczego; naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie normy prawa materialnego, która została naruszona, braku pełnego i wszechstronnego zbadania sprawy w zakresie legalizacji, niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż zasadna jest rozbiórka obiektu w całości. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o nakazie rozbiórki wydana w trybie art. 48 ust. 1 Pb. Podnieść zatem należy, że zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl natomiast art. 48 ust. 2 Pb jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym, stosownie do art. 48 ust. 3 pkt 1 Pb, organ nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 48 ust. 4 Pb w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Z konstrukcji omówionych wyżej przepisów jasno wynika, że każdy przypadek samowoli budowlanej podlega mniej lub bardziej rygorystycznym przepisom prawa, mającym zasadniczo doprowadzić do jej legalizacji. Istotne także jest, że w przypadku stwierdzenia, że wykonanie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, na organie nadzoru budowlanego, w pierwszej kolejności, zawsze ciąży obowiązek zbadania, czy istnieje prawna i techniczna możliwość legalizacji danego obiektu. Dopiero gdy postępowanie wykaże, że z określonych przyczyn legalizacja nie jest możliwa, organ orzeka rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego zasadnie w pierwszej kolejności podjął działania mające na celu legalizację przedmiotowych robót budowlanych. Dla dokonania legalizacji przedmiotowej budowy organ musiał ustalić, że jest ona zgodna z m.in. przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest częścią systemu prawnego państwa. Przedmiotowy plan różni się w porównaniu z innymi normami powszechnie obowiązującymi tylko tym, że ustalenia jego obowiązują na obszarze danej gminy (por. R.Hauser, M.Mzyk, Z.Niewiadomski, M.Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem. Wyd. Prawnicze Warszawa 1995 r., str.28). Sąd zatem w pełni podziela poglądy prezentowane w doktrynie, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, mające moc powszechnie obowiązującą - muszą być przestrzegane bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą krytyczny stosunek, dopóki nie zostaną zmienione w trybie ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 143). Z powyższych względów PINB wystąpił do Wójta Gminy "[...]" o zajęcie stanowiska, czy wybudowany na działce nr "[...]" obręb "[...]" budynek rekreacji indywidualnej jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o przesłanie wypisu i wyrysu z w/w planu. W odpowiedzi, pismem z dnia 23 listopada 2020 r. wskazano, iż w/w działka znajduje się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej w miejscowości "[...]", uchwalonego Uchwałą Rady Gminy w "[...]". W w/w planie miejscowym działka nr "[...]" obręb "[...]" jest położona na terenie oznaczonym symbolem 1ZN/ZL - przeznaczenie podstawowe: zieleń chroniona i leśna. Ustalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem 1ZN/ZL. Natomiast Starosta "[...]" udzielił informacji, że M. P. nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonywał zgłoszenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ewid. "[...]" obr. "[...]" gm. "[...]". Badanie zgodności inwestycji budowlanych z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które stosownie do art. 81 ust. 1 Pb należy do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w zakresie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, dotyczyć może planu obowiązującego aktualnie (w dacie orzekania przez organ). Zatem w przypadku stwierdzenia niezgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany nakazać rozbiórkę samowoli budowlanej. Niezgodność inwestycji skarżącego z ustaleniami powyżej przywołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest oczywista i nie budzi wątpliwości Sądu. Ponadto, jak słusznie zauważyły organy, działka nr "[...]" obręb "[...]" w całości objęta jest zapisami rozporządzenia Wojewody w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". § 4 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia stanowi, iż na tym terenie obowiązuje zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Wskazać przy tym należy, iż jak wynika z pomiarów dokonanych w dniu 14 czerwca 2021 r. przedmiotowy obiekt znajduje się w odległości zaledwie 13 m od brzegu jeziora "[...]". W rezultacie powyższe żadne zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż za przywołanym powyżej wyrokiem NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. "w sprawie prawidłowo ustalono, że mamy do czynienia z budynkiem letniskowym, którego powierzchnia zabudowy wynosi 46,8 m2. W sprawie nie podważono bowiem jego kwalifikacji, jak i sposobu wyliczenia jego powierzchni zabudowy, która zgodnie z powszechnie przyjętą metodą – wynikającą z Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 – wyznaczana jest przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, a takie zewnętrze krawędzie wyznacza także wskazywana w sprawie zadaszona weranda i inne zadaszone powierzchnie). Ponadto w sprawie prawidłowo ustalono, że budynek ten powstał samowolnie, ponieważ wskazywane przez skarżącego zgłoszenie dotyczyło zupełnie innego budynku, tj. gospodarczego o powierzchni do 34 m2. Brak jest tym samym podstaw do uznania skuteczności zgłoszenia w odniesieniu do przedmiotowego budynku letniskowego", a prezentowaną oceną prawą także Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie jest związany, którą – na marginesie sprawy – w pełni podziela. W takich warunkach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Ustalenia faktyczne zostały poczynione bez naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcia organów zostały też odpowiednio umotywowane, zgodnie z wymogiem z art. 107 § 3 k.p.a. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło zaś bez naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 Prawa budowlanego. W konwekcji skargę wniesioną przez inwestora należało oddalić. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji