II SA/Ol 788/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. N. i D. K. na postanowienia Państwowego Inspektora z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia obowiązkowych szczepień ochronnych oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]", Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu zażaleń wniesionych przez K. N. oraz D. K. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]", odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia obowiązkowych szczepień ochronnych syna D. K., utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]". Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu 7 kwietnia 2017 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wpłynął wniosek D. K. i K. N. o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia obowiązkowych szczepień ochronnych ich syna D. K. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, powołując się na art. 61a k.p.a., w dniu 24 kwietnia 2017 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenie obowiązkowych szczepień ochronnych D. K., stwierdzając, że nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania stron. W zażaleniu na powyższe postanowienie D. K. i K. N. wnieśli o jego uchylenie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podniósł, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych powodów" dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa lub brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialno-prawną do wydania decyzji. Należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie obowiązek poddania małoletniego obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika właśnie z mocy przepisów ustawowych. Brak jest zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny – wynika wprost z przepisów prawa. Brak jest więc władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, która nakazywałaby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego D. K. i K. N. zarzucili mu naruszenie: - art. 6 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek dotyczył żądania wszczęcia postępowania w zakresie czynności materialnoprawnych (ustalenia obowiązkowych szczepień ochronnych); - art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (Dz.U. z 2016, poz. 599), poprzez zastosowanie celowej wykładni przepisów w oparciu o interpretację sprzeczną z obowiązującym prawem; - art. 6 i 7 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności na zasadzie domniemanej kompetencji; - art. 7 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i dowolną interpretację art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b i art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1866, dalej jako: ustawa o zapobieganiu); - art. 7 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że zaistniała sytuacja, w której sprawa podlega załatwieniu przez organ administracyjny jedynie w formie decyzji; - art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ administracji czynności polegających na zebraniu i ocenie całokształtu materiału dowodowego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy było ono wadliwe; - art. 9 k.p.a. poprzez brak wezwania stron do sprecyzowania zagadnień poruszonych we wniosku w sytuacji, w której organ ma wątpliwość, co do poprawnego odczytania intencji stron. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania w zakresie złożonych wniosków lub wydania innego rozstrzygnięcia uwzględniającego żądanie określenia daty, od której organ uznaje upłynięcie terminu, oraz podania podstawy prawnej do wyznaczenia tego terminu, lub stwierdzenia, że taki termin nie został przez strony przekroczony dla każdej z chorób zakaźnych wymienionych w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie natomiast z art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem skargi jest postanowienie Państwowego Wojewódzki Inspektor Sanitarnego utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który na podstawie art. 61a § k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia obowiązku szczepień ochronnych. Dokonując kontroli tego postanowienia pod kątem wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera wad powodujących potrzebę jego eliminacji z porządku prawnego. Ponieważ podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a k.p.a., należy wpierw zauważyć, że przepis ten przewiduje odmowę wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Owe "inne uzasadnione przyczyny" zachodzą w szczególności wtedy, gdy w systemie prawnym nie ma normy materialnej statuującej kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach, których konkretyzacji domaga się wnioskodawca. W takim przypadku nie ma przedmiotu postępowania – nie ma sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, dla oceny zasadności skargi na postanowienie Państwowego Wojewódzki Inspektor Sanitarnego kluczowa jest odpowiedź na pytanie, czy istnieje norma materialna statuująca kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej o sposobie realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Odpowiedź ta jest, jak trafnie przyjmuje organ, negatywna. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazując, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Sąd w omawianym wyroku wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organy inspekcji sanitarnej zostały powołane do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art. 4 ust. 1 w/w ustawy). W ramach przysługujących im kompetencji są one również uprawnione do wydawania zarządzeń i decyzji lub występowania do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych, co wynika wprost z art. 5 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z powyższą ustawą, powiatowy inspektor sanitarny jest uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązki na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 33 ust. 1 ustawy o zwalczaniu). Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje natomiast możliwości wydania decyzji dotyczących szczepień ochronnych. Wynika to z faktu, że obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny – wynika on wprost z przepisów prawa. Brak jest więc podstaw do władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałoby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu. Artykuł 61a § 1 i 2 k.p.a. został prawidłowo zastosowany w zaskarżonym postanowieniu i postanowienie to odpowiada prawu. W konsekwencji nie można też w kontekście niniejszej sprawy zgodzić się z ocenami skarżących o ogólnym charakterze, dotyczącymi praworządności i jej przestrzegania przez organy państwowe. Natomiast z pogłębianiem zaufania obywateli do organów państwa mamy do czynienia wtedy gdy organy wydają swoje rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, a nie wówczas gdyby miały realizować wszelkie żądania pozbawione podstaw prawnych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.