II SA/Ol 79/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]"., Nr "[...]" w przedmiocie regulaminu Targowiska Miejskiego przy 1. stwierdza nieważność § 14 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie regulaminu Targowiska Miejskiego przy; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt. 1 nie podlega wykonaniu. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Ełku złożył skargę na uchwałę Rady Miasta w Ełku z dnia 28 lutego 2012 r. Nr XVII/151/2012 w sprawie ustalania regulaminu Targowiska Miejskiego przy ul. Targowej w Ełku. Wymieniony akt prawa miejscowego zaskarżył w części obejmującej § 14 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do wymienionej uchwały, zarzucając rażące naruszenie prawa, tj. art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uchwalenie w § 14 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, że opłatę targową pobierają inkasenci wyznaczeni przez Zarządzającego targowiskiem, tj. Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ełku, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wskazuje na konieczność zindywidualizowania inkasentów bezpośrednio w uchwale, to jest wyznaczenie/określenie z imienia i nazwiska osoby fizycznej lub nazwy - w odniesieniu do osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, aby nie budziło wątpliwości na kogo obowiązek ten został nałożony. Wskazując na powyższe uchybienie, na podstawie art. 147 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podkreślił na wstępie, że wskazana uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, skierowane do nieokreślonego z góry kręgu osób, bez względu na to, jakiej faktycznie liczby tych osób będzie dotyczyła, w związku z czym sąd, uwzględniając skargę, władny jest stwierdzić jej nieważność niezależnie od tego, jaki okres upłynął od jej podjęcia. Uzasadniając stwierdzone naruszenie podał, że prawidłowa wykładnia ustawowych sformułowań "określać inkasentów" i "wyznaczać inkasentów" oznacza obowiązek precyzyjnego podania danych podmiotu mającego wykonać obowiązki inkasenta. Obliguje to radę gminy do zindywidualizowania inkasentów w uchwale, aby nie budziło wątpliwości, na kogo ten obowiązek został nałożony, a także aby podatnik wiedział, kto jest uprawniony do pobrania od niego podatku. Niedopuszczalnym – zdaniem skarżącego - jest cedowanie tego rodzaju kompetencji na zarządcę targowiska (w tym przypadku Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych sp. z o.o. w Ełku) nawet, jeżeli jest nim podmiot powiązany personalnie lub funkcjonalnie z daną jednostką samorządu terytorialnego. Prokurator podkreślił też, że powierzenie komuś stanowiska (funkcji) inkasenta musi poprzedzać zgoda danego podmiotu na przyjęcie łączących się z tym obowiązków i musi ona zostać wyrażona przed określeniem (wyznaczeniem) inkasenta, a nie dopiero na etapie zawarcia ze wskazaną osobą stosownej umowy. Oznacza to, że określenie czy też wyznaczenie inkasenta może dotyczyć jedynie wskazanej w sposób konkretny osoby. Jeżeli na inkasentów wyznaczono "sołtysów lub inne osoby fizyczne, z którymi zostanie podpisana umowa o prowadzenie poboru w drodze inkasa", to właściwym do wyznaczenia (określenia) inkasenta może się w tej sytuacji stać podmiot zawierający umowę o prowadzenie poboru podatków i opłat w formie inkasa, a więc inny organ niż wskazany w przepisach. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1526/06. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasto Ełk wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, że zgodnie z art. 19 w/w ustawy w uchwale Nr XVII/150/2012 Rady Miasta Ełku z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości dziennych stawek opłaty targowej, terminów płatności i określenia sposobów jej poboru (Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 3 kwietnia 2012 r., poz. 1189) w § 3 ust. 1 - jako osobę prawną do pobierania opłaty targowej w drodze inkasa wskazano Zarządcę Targowiska, tj. Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o. o. w Ełku. Określenie Zarządcy Targowiska zawiera również § 1 ust. 3 uchwały Nr XVII/151120 12 z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie ustalenia regulaminu Targowiska Miejskiego przy ul. Targowej w Ełku. Natomiast kwestionowany przez Prokuratora § 14 ust. 1 regulaminu określa szczegółowe wymagania odnośnie pobierania inkasa. Pobieranie inkasa przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o. o. w Ełku odbywa się na podstawie aneksu nr "[...]" z dnia 28 października 1998 roku do umowy "[...]" z dnia 31 marca 1994 r., który określa, że "za korzystanie z Targowiska Miejskiego Zarządca pobierał będzie od sprzedających opłatę targową w wysokości i na zasadach ustalonych Uchwałą Rady Miasta". Na poparcie stanowiska strona wskazała wyrok WSA w Łodzi z 10 stycznia 2014 r. sygn. I SA/Łd 1027/13 (zaznaczając, że został wydany w analogicznej sytuacji), w którym sąd orzekł, iż "zgodnie z art. 19 pkt 2 u.p.o. rada gminy może zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. Cytowany przepis ma charakter fakultatywny, w związku z czym rada gminy nie ma obowiązku zarządzania poboru opłaty w trybie inkaso. Jeśli jednak zastosuje ten rodzaj poboru, nie ma obowiązku wskazywania imiennie osoby (osób), którym nadała status inkasentów. Wystarczające jest określenie pozwalające zidentyfikować te osoby. Z uwagi na to, że na terenie gminy funkcjonuje jedno zorganizowane targowisko, to jak podał organ, nie ma problemów z identyfikacją inkasenta targowej tym bardziej, że pobierana jest ona przy wejściu na targowisko przez pracowników Gminnego Zakładu ds. Eksploatacji Wodociągów i Kanalizacji". Organ powołał się też na opinię prawną "[...]", w której stwierdził, że "uchwała wyznaczająca inkasenta powinna oznaczać go w sposób niebudzący wątpliwości, na kogo został nałożony ten obowiązek. Jednakże inkasentów nie należy wyznaczać imiennie, gdyż uchwała stanowiłaby wówczas swoistą formę decyzji administracyjnej, a jest ona przecież aktem prawa miejscowego. Wyznaczenie inkasenta powinno odbywać się poprzez wskazanie cechy indywidualizującej, nie zaś imienia nazwiska lub nazwy podmiotu". Gmina dodała, że przedstawione stanowisko podziela Rada Miasta Ełku, która na sesji w dniu 27 stycznia 2015 r. podjęła uchwałę NR III.29.15 w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargi na uchwałę Nr XVII/151/2012 Rady Miasta Ełku z dnia 28 lutego 2012 r. i uznała skargę za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje: Skarga jest zasadna. Przypomnieć należy, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy, jako organu stanowiącego, należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W omawianej sprawie takimi przepisami ograniczającymi kompetencje rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących podatków i opłat są przepisy ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2005 r., Nr 68, poz. 956 ze zm., dalej w skrócie jako: "u.p.o.l."), w tym m.in. art. 19 pkt 1 i 2 tej ustawy. Wspomniany przepis stanowi bowiem, że rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, w tym opłaty targowej (pkt 1) oraz przewiduje możliwość zarządzenia przez radę gminy poboru tych opłat w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso. Inkasent opłaty targowej musi być określony w sposób zindywidualizowany. Inkasenci mogą być zatem wymienieni z imienia i nazwiska, lub też poprzez wskazanie pełnionej funkcji, którą w sposób niebudzący wątpliwości można utożsamić z konkretną osobą. Słusznie więc wskazał Prokurator, że realizacja uprawnień rady gminy w zakresie określenia inkasentów powinna nastąpić w uchwale w sposób na tyle precyzyjny, aby nie było wątpliwości na kogo ten obowiązek został nałożony. Tymczasem w treści § 14 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że "opłatę targową pobierają inkasenci wyznaczeni przez Zarządzającego posiadający identyfikatory, którzy obowiązani są do wydawania biletów opłaty targowej według ustalonego wzoru". Z treści tego przepisu nie wynika więc, kto faktycznie jest inkasentem, bowiem brak w nim określenia cech pozwalających na jego dostateczne zindywidualizowanie. Takie rozwiązanie, z uwagi na powierzenie wykonania uchwały innemu podmiotowi, faktycznie spowodowało przekazanie uprawnień do określenia inkasentów, mimo przyznania przez ustawodawcę tej kompetencji wyłącznie organowi stanowiącemu, tj. Radzie Miasta na mocy art. 19 pkt 2 u.p.o.l. W odpowiedzi na skargę organ podał, że wystarczające jest określenie osoby (inkasenta) pozwalające na jego zidentyfikowanie, uznając jednocześnie, że podjęta uchwała jest prawidłowa i przywołując opinie prawną i akty prawne potwierdzające to stanowisko. Zgodzić się należy, że to czy zaskarżona uchwała daje możliwość zidentyfikowania inkasenta ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, jednakże nie można podzielić stanowiska strony, że warunek ten został spełniony. Z cytowanego wyżej § 14 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały wynika bowiem, że do poboru opłat wyznaczony został Zarządca – Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych spółka z o.o. w Ełku. Wiadomo, że inkasentami mogą być jedynie działające z jej ramienia osoby fizyczne, które w momencie podejmowania uchwały nie są znane i zidentyfikowane. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy inkasentem ma być osoba pełniąca określoną funkcję (np. wójt, sołtys). Określenie bowiem w uchwale osoby pełniącej daną funkcję lub zajmującej konkretne stanowisko pozwala w sposób nie budzący wątpliwości określić kto jest inkasentem. Kryterium identyfikacji ma więc zasadnicze znaczenie przy określeniu podmiotu mającego pełnić funkcję inkasenta a w zaskarżonej uchwale nie zostało ono spełnione. Tym samym zasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty rażącego naruszenia art. 19 pkt 2 u.p.o.i. oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o postanowienia art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji, a o niewykonalności zaskarżonego aktu w części, w jakiej stwierdzono jego nieważność, orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.