II SA/Ol 796/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uciążliwego funkcjonowania dyskoteki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta z dnia "[...]" 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta E. decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako K.p.a.), umorzył postępowanie wyjaśniające w sprawie uciążliwego funkcjonowania dyskoteki "[...]". W uzasadnieniu podał, że w dniu 26 stycznia 2012 r. wpłynęło pismo J.A. dotyczące uciążliwego funkcjonowania tej dyskoteki. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) zezwolenia cofa się w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Z uzyskanych z Komendy Miejskiej Policji w E. materiałów wynikało, że w okresie od 18 listopada 2011 r. do 15 lutego 2012 r. podjęto 26 interwencji, z czego 13 zostało zakwalifikowanych jako mające związek z działalnością prowadzoną w przedmiotowym lokalu. Jednakże nie było możliwe jednoznaczne określenie czy zgłaszane interwencje miały związek ze sprzedażą alkoholu w tym lokalu. Ponadto organ zaznaczył, że właściciel dyskoteki, w celu poprawy sytuacji i niedopuszczania do zakłócania ciszy nocnej w najbliższym otoczeniu zawarł w dniu 8 marca 2012 r. umowę z "[...]". Podniósł też, że nie potwierdziły się informacje, jakoby Sąd Rejonowy w E. wymierzył właścicielowi dyskoteki – I.G. karę grzywny za zakłócanie ciszy nocnej. Prezydent stwierdził, że zaistniałe okoliczności nie miały bezpośredniego związku ze sprzedażą napojów alkoholowych w przedmiotowym lokalu, wobec czego brak było podstaw prawnych do cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Postępowanie w sprawie należało zatem umorzyć jako bezprzedmiotowe. W złożonym odwołaniu J.A. podniósł, że wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uzależnione zostało m.in. od uzyskania pozytywnych opinii Komendy Miejskiej Policji w E. i Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Niezrozumiałe było zatem wyrażenie zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w dyskotece, wobec negatywnych opinii mieszkańców i Policji. Odwołujący się zaznaczył, że osoby mieszkające w pobliżu dyskoteki już od 12 listopada 2007 r. dowodziły naruszania porządku publicznego i ciszy nocnej, a sytuacja nie uległa poprawie. Nadal w dniach, w których czynna jest dyskoteka zanieczyszczane są podwórka pobliskich posesji, zakłócany jest odpoczynek nocny przez dochodzącą z lokalu głośną muzykę, chuligańskie wybryki, wrzaski, bójki, włączające się alarmy samochodowe, hałas ruszających i zatrzymujących się przed obiektem pojazdów i nielegalny postój taksówek. Dodał, że mieszkańcy wielokrotnie interweniowali telefonicznie na Policji, co potwierdziły uzyskane przez organ pierwszej instancji materiały z Komendy Miejskiej Policji w E. Odwołujący się zarzucił, że organ zaniechał wnikliwej analizy notatek funkcjonariuszy, które mogłyby dowodzić naruszenia art. 18 ust 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a jedynie ograniczył się do przypadków zakłócania porządku publicznego. Notatki operacyjne Policji są natomiast, w ocenie odwołującego się, dowodem w sprawie dotyczącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, gdyż istnieje związek przyczynowy między naruszeniem porządku publicznego a sprzedażą napojów alkoholowych. Zarzucił również organowi pierwszej instancji, że zaniechał przeprowadzenia dowodów z filmu, oględzin lokalu i jego otoczenia w czasie jego działalności, a ponadto pominął ustalenia zawarte w przedłożonych wyrokach sądowych. Odwołujący się wywiódł, że przedsiębiorca odpowiada za zachowania klientów poza lokalem. Wobec tego bardzo zła opinia o działalności lokalu powinna skutkować cofnięciem zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Dodał ponadto, że faktycznym właścicielem lokalu jest M.C., przeciwko któremu wydano kilka wyroków nakazowych dotyczących działalności dyskoteki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia 18 czerwca 2012 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo wszczął postępowanie, gdyż przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przewidują postępowania wnioskowego w przedmiocie "uciążliwego funkcjonowania" lokalu w stosunku do osoby, na rzecz której wydano zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W art. 18 ust. 10 pkt 1 -7 tej ustawy wskazano natomiast przypadki, w których z urzędu wszczynane jest postępowanie i cofa się zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Kolegium podkreśliło, że osoba, która nie była adresatem decyzji zezwalającej na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie jego cofnięcia. Organ pierwszej instancji wszczynając postępowanie "w sprawie uciążliwego funkcjonowania dyskoteki" uznał za stronę tego postępowania odwołującego się. Postępowanie było zaś prowadzone w kierunku istnienia przesłanek z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a z uzasadnienia decyzji wynikało, że umorzono je z uwagi na brak podstaw prawnych do cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ odwoławczy podkreślił, że sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych wymagają spełnienia określonych warunków niezbędnych do uzyskania zezwolenia, a ponadto działalność musi być wykonywana zgodnie z warunkami przewidzianymi przez powoływaną wyżej ustawę. Jeśli więc organ administracji otrzymuje sygnalizację, że ze sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych w określonym punkcie wiążą się zjawiska niepożądane z punktu widzenia ustawy, to powinien wszcząć i przeprowadzić z urzędu postępowanie kontrolne w sprawie w trybie art. 18 ust. 10 ustawy. Uwzględniając powyższe, Kolegium wskazało organowi pierwszej instancji na konieczność wszczęcia postępowania z urzędu, ustalenia prawidłowo kręgu stron postępowania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami K.p.a. W złożonej do tut. Sądu skardze J.A. zarzucił, że Kolegium dysponowało wystarczającym materiałem do merytorycznej oceny sprawy. Zaskarżona decyzja ograniczała się natomiast wyłącznie do stwierdzenia, że skarżący nie mógł być stroną tego postępowania, bo nie ma w nim interesu prawnego. W ocenie skarżącego wykazał on, że błędy postępowania organu pierwszej instancji naruszają jego interes prawny. Zaznaczył, że w postępowaniach w sprawie wykroczeń jest stroną. Do wykroczeń dochodzi bowiem w efekcie niezgodnego z prawem realizowania zezwolenia na sprzedaż - podawanie alkoholu. Z tego względu uznał, że twierdzenie o braku jego interesu prawnego jest błędne i narusza art. 28 K.p.a. Jego interes prawny wyraża się bowiem w prawie do bezpieczeństwa osobistego, spokojnego wypoczynku i miru domowego, zaś wadliwie udzielone zezwolenie uniemożliwia pełną realizację tych praw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Organ stwierdził, że skarżący może być stroną postępowania w sprawie o wykroczenie, które nie jest jednak tożsame z kwestionowanym postępowaniem administracyjnym. Z ewentualnego związku przyczynowego między zakłócaniem porządku publicznego a sprzedażą napojów alkoholowych w dyskotece, nie wynika interes prawny skarżącego w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Kolegium wyjaśniło również, że nie umorzyło postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji z uwagi na "pomieszanie" dwóch postępowań: postępowania z wniosku skarżącego i postępowania o cofnięcie zezwoleń wydanych na rzecz G.I. Nie wiadomo byłoby zatem, które postępowanie umorzono. Ponadto, organ pierwszej instancji swoją decyzją rozstrzygną jednocześnie sprawę cofnięcia zezwoleń, co było niedopuszczalne w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z uwagi na podniesione w niej zarzuty. Dokonując kontroli legalności wydanej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, dalej powoływana jako p.p.s.a.), rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie jest związany granicami skargi. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Uwzględniając powyższe przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.). W art. 63 § 2 i § 3 K.p.a. określone zostały wymogi formalne dotyczące treści podania. Podanie powinno więc zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie oraz podpis, ponadto powinno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jest to minimum wymagań formalnych, których spełnienie warunkuje uznanie danej czynności prawnej za skuteczną, gdyż pozwalają one na ustalenie zasadniczych elementów dla prowadzenia postępowania w danej sprawie, tj. podmiotu i przedmiotu postępowania administracyjnego. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 65 K.p.a., jest więc jego odformalizowanie, tak aby bez zbędnego formalizmu sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Podkreślenia jednak wymaga, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma. O charakterze pisma decyduje bowiem wyłącznie strona. Organ administracji w razie wątpliwości ma zatem obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powyższe wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7 – art. 9 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Wobec tego, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie lub niezrozumiale, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego sprecyzowania treści żądania. Działanie takie mogłoby doprowadzić bowiem do zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zatem usunięte przez żądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (zob. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1774/07, LEX nr 518360, z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 999/05, LEX nr 265751, z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, LEX nr 81741 i z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt V SA 552/01, LEX nr 84484). Konsekwencją odformalizowania podania w postępowaniu administracyjnym są reguły zawarte w art. 61a, art. 65 i art. 66 K.p.a. Ustawodawca przewidział bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1). Jeżeli zaś organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1). Jeżeli natomiast podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości i zawiadomi równocześnie wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu (art. 66 § 1). Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że niniejszą sprawę zainicjował skarżący, kierując do organu pierwszej instancji pismo z dnia 23 stycznia 2012 r. Podniósł w nim fakt uciążliwości związanych z funkcjonowaniem dyskoteki "[...]", potwierdzone załączonymi do pisma kopiami zdjęć, dowodzącymi zanieczyszczania posesji pobliskich budynków i powołał się na interwencje podejmowane przez funkcjonariuszy Policji. Wskazał również na brak działań nowego właściciela lokalu, które zmierzałyby do ograniczenia uciążliwości, a także na obowiązek organu administracji podjęcia działań, aby funkcjonowanie dyskoteki nie było dokuczliwe dla mieszkańców okolicznych budynków. Organ pierwszej instancji zawiadomieniem z dnia 2 lutego 2011 r. poinformował skarżącego i G.I., że na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. wszczął na żądanie skarżącego wobec właściciela dyskoteki postępowanie wyjaśniające w sprawie uciążliwego funkcjonowania przedmiotowej dyskoteki. W piśmie tym organ podał także przesłanki cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, zawarte w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uwzględniając jednak treść podania skarżącego z dnia 23 stycznia 2012 r., należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji przedwcześnie i nieprawidłowo określił przedmiot postępowania. Z wniosku skarżącego nie wynikało wprost, że domaga się on cofnięcia udzielnych prowadzącemu dyskotekę zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w tym lokalu, a także że żąda podjęcia przez organ administracji działań tylko w tym kierunku. Dodać należy, że w kolejnych pismach (z dnia 14 lutego 2012 r., 21 marca 2012 r., 10 i 24 kwietnia 2012 r.) skarżący zwracał uwagę na zakłócanie ciszy nocnej przez głośną muzykę i krzyki uczestników dyskoteki oraz na zanieczyszczanie przez nich okolicznych posesji. Podnosił też, że faktycznie prowadzący działalność gospodarczą w tym lokalu M.C. był kilkukrotnie karany przez Sąd Rejonowy w E. za zakłócanie ciszy nocnej przez głośne odtwarzanie muzyki. Z powyższego wnika, że skarżący zwracał się do organu pierwszej instancji o wyeliminowanie lub ograniczenie takich negatywnych zjawisk, jak: śmiecenie i załatwiane potrzeb fizjologicznych na terenach okolicznych posesji, hałas powodowany przez pojazdy, zakłócanie ciszy nocnej głośną muzyką oraz częste zakłócanie porządku publicznego awanturami i bójkami, wiążących się w jego ocenie z funkcjonowaniem przedmiotowej dyskoteki. Przyznać należy, że ta ostatnia okoliczność, tj. zakłócanie porządku publicznego, może wskazywać na dążenie do cofnięcia zezwolenia, szczególnie, że skarżący podnosił też fakt negatywnego zaopiniowania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu w tej dyskotece przez Komendę Miejską Policji w E. Należy jednak podkreślić, że żądanie skarżącego nie ograniczało się wyłącznie do tej kwestii. Na podstawie treści pisma z dnia 23 stycznia 2012 r. nie można jednoznacznie przyjąć, że wolą skarżącego było wyłącznie cofnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w dyskotece. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było więc przede wszystkim prawidłowe odczytanie treści żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 23 stycznia 2012 r., gdyż pozwoliłoby to na prawidłowe określenie przedmiotu postępowania, a w dalszej konsekwencji na ewentualnie zastosowanie art. 65 lub art. 66 K.p.a., jeżeli żądania skarżącego dotyczyłyby spraw, w których Prezydent Miasta E. nie byłby właściwy. W tej sytuacji organ pierwszej instancji naruszył wskazane wyżej przepisy K.p.a., gdyż zaniechał ustalenia właściwej treści żądania skarżącego, zaś organ nie może sam kreować treści żądania pochodzącego od strony. Zaskarżoną decyzją uchylono wprawdzie decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, jednakże Kolegium błędnie przyjęło za organem pierwszej instancji, że skarżący domagał się tylko cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i ograniczyło swoje wytyczne wyłącznie do tej sprawy. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien wszcząć z urzędu postępowanie w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustalić prawidłowo krąg stron tego postępowania i przeprowadzić je zgodnie z wymogami K.p.a. Realizując te wytyczne Prezydent Miasta E. nadal nie rozpoznałby prawidłowo sprawy z podania skarżącego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji zwróci się zatem do skarżącego o sprecyzowanie wniosku. Na podstawie udzielonych wyjaśnień wyznaczy zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania administracyjnego i zakończy je wydaniem decyzji lub podejmie działania, stosownie do art. 61, art. 65 lub art. 66 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.