II SA/Ol 797/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 7 lipca 2023 r., nr LVIII-554/2023 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Olsztynku (dalej jako: Rada, organ), działając na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 194 i 658, dalej jako: u.o.s.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 i 572, dalej jako: u.s.g.) podjęła 7 lipca 2023 r. uchwałę nr LVIII-554/2023 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Na powyższą uchwałę skargę wywiódł Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe (dalej jako: Prokurator, skarżący), zarzucając: 1) istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych oraz § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002r. (Dz. U. z 2016r. poz. 283 ze zm.) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz nieuprawnione powtórzenie i modyfikacje zapisów ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, a mianowicie: - powtórzenie i modyfikację w § 1 w zakresie nadania nowego brzmienia zmienianej uchwale Nr XL-375/2022 zapisu ustawowego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom OSP za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej: 1) w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 1/200 przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego przez Prezesa GUS, 2) w szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości 1/400 przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego przez Prezesa GUS, podczas gdy z wykładni przepisu kompetencyjnego wynika, że rada gminy ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za wymienione w ustawie działania, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, co oznacza, iż powinna wskazać stawkę godzinową za poszczególne działania, która nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego określonego w ustawie, zaś regulacja przyjęta w uchwale może powodować ograniczenie należnego ekwiwalentu; 2) istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. z 2019 r. poz. 1461) oraz § 45 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) poprzez przyjęcie w § 3, że uchwała obowiązuje od 1 stycznia 2022 roku, podczas gdy co do zasady akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia i nie mogą obowiązywać wcześniej niż z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym, a nadanie temu aktowi wstecznej mocy obowiązującej było niedopuszczalne. W konsekwencji Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; dalej - p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego i materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101, 102; wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2517/18, publ. pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Jednolicie przyjmuje się też, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy może być wydane tylko, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle bowiem art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa (wyrok NSA z 9.10.2019 r. r., sygn. akt II OSK 2587/19, CBOSA). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest podjęła w dniu 7 lipca 2023 r. uchwała Rady Miejskiej zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Podstawę prawną do ustalania przedmiotowego ekwiwalentu stanowi art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Treść cytowanego przepisu nie może nasuwać wątpliwości co do tego, że ekwiwalent w określonej wysokości przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Jak wskazuje się literaturze przedmiotu, system "rozpoczętej godziny" nie odnosi się do naliczania ekwiwalentu za udział w szkoleniu i ćwiczeniu, ponieważ w ustawie o OSP wyraźnie wskazano, że ekwiwalent nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (zob.: D.P. Kała, Ochotnicze Straże Pożarne, Wolters Kluwer, Warszawa 2023, s. 159). Redakcja zakwestionowanego przepisu uchwały wskazuje natomiast na to, że system "rozpoczętej godziny" odnosi się również do naliczania ekwiwalentu "za udział" w szkoleniu i ćwiczeniu. Nie jest to więc unormowanie prawidłowe i zasadne. W wyroku z 13 września 2023 r. w sprawie III OSK 2588/22 Naczelny Sąd Administracyjny (orzeczenie dostępne w CBOSA) stwierdził, że ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział" lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości będzie mu nadawana inna treść od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Identyczna sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie można podzielić argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, że "udział" i "uczestnictwo" to wyrazy na tyle zbliżone, że jeden można zastąpić drugim w przypadku uchwał dotyczących ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków. Uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej wiąże się z bezpośrednim wykonywaniem czynności ratowniczych, natomiast udział nie musi być zawężony do działania bezpośredniego może on również obejmować czynności pomocnicze, czy nadzorcze. Ponadto wskazać należy, że "rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 2 marca 2023 r. sygn. III SA/Gd 644/22; dostępny w CBOSA). W odniesieniu do kolejnego zarzutu skargi trzeba dostrzec, że art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie jest treściowo jednoznaczny, ponieważ ustalenie ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi za uczestnictwo w działaniu ratowniczym następuje dwuetapowo. Etap pierwszy – poprzez ustalenie wysokości ekwiwalentu w formie stawiki godzinowej w granicach wskazanych w art. 15 ust. 2 ustawy (wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto). Etap drugi – po zakończeniu działań ratowniczych, poprzez przemnożenie stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin uczestnictwa strażaka ratownika w tych działaniach. Wobec tego wysokość kwoty ekwiwalentu uzależniona jest od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym. Art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowi bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym. Natomiast naliczenie wysokości ekwiwalentu ma charakter konkretny oraz wtórny. Jest to działanie podejmowane wobec konkretnego strażaka, po zakończonym działaniu ratowniczym, polegające na przemnożeniu stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin odzwierciedlających czas uczestnictwa strażaka w tym działaniu (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2023 r. sygn. III OSK 2588/22; dostępny w CBOSA). Ustalenie wysokości ekwiwalentu powinno polegać na wskazaniu konkretnej kwoty pieniężnej. Proste powołanie się na maksymalną, tj. 1/175 przeciętnego wynagrodzenia – (nieprzekraczalną) ułamkową wysokość ekwiwalentu, nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Dopiero wskazanie konkretnej stawki (kwoty) ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę) – a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę – strażaków ratowników OSP. Poza tym określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Wyjaśnić należy, że oczywistym jest, iż uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady – co nastąpiło w przypadku zaskarżonej uchwały – narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21; dostępny w CBOSA). Ponadto sąd wyraża pogląd, że zasady demokratycznego państwa prawa – jako jedyna przesłanka retroaktywności aktu prawnego – nie sprzeciwiają się nadaniu mocy wstecznej aktowi, w sytuacji, gdy jest to jedyny i konieczny sposób zapewnienia adresatom tegoż aktu należnego im świadczenia, w tymże wypadku wynagrodzenia za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stosownie do art. 15 ust. 2 u.o.s.p. W przeciwnym wypadku, tj. nadaniu uchwale mocy tylko na przyszłość (ex nunc) – w oparciu o art. 4 ust. 1 u.o.a.n. – pozbawiałyby podmioty uprawnione z uchwały należnego im świadczenia za okres sprzed wejścia jej w życie w sytuacji, gdyż relewantnie prawnie zachowanie jej adresatów związane z odpowiednim ekwiwalentem (uposażeniem) miałoby miejsce. W takowej sytuacji nie tylko zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją retroaktywności aktu na przeszkodzie, lecz wręcz "wymuszają" takowy skutek tak samo, jak inne (poza art. 2 Konstytucji RP, w tym także w aspekcie zasady sprawiedliwości społecznej) zasady konstytutywne, jak choćby zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy prawo do innych praw majątkowych, jakim jest roszczenie o wynagrodzenie ze stosunku pracy (innych równoważnych podstaw prawnych) (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). W niniejszej sytuacji wiązałoby się to przecież z pozbawieniem strażaków ratowników OSP należnego im ekwiwalentu pieniężnego, co stałoby w sprzeczności – poza powyższymi zasadami konstytucyjnymi – także z uregulowaniami prawa pracy, gdyż do skutku unicestwiałoby prawo uprawnionych do należnego im świadczenia (ekwiwalentu) za efektywnie wykonaną prace (uczestnictwo w działaniu). W tej sytuacji zarzut prokuratora dotyczący naruszenia art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, nie jest słuszny, gdyż data wejścia w życie uchwały jest jasna (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 września 2023 r. sygn.. akt II SA/Ol 506/23; dostępny w CBOSA). Ponadto organ w określonych wyżej sytuacjach może nadać aktowi normatywnemu wsteczną moc obowiązującą. W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałyby § 2 i 3 zaskarżonej uchwały, które odnoszą się do powierzenia wykonania uchwały i jej publikacji. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.