II SA/Ol 8/23

Dnia 16 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2023 roku sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku dyżurnego w Zespole Dyżurnych Wydziału Prewencji - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że rozkazem personalnym nr [...] z 22 września 2022 r. Komendant Powiatowy Policji (organ I instancji) z dniem 3 października 2022 r. powierzył pełnienie obowiązków na stanowisku dyżurnego w Zespole Dyżurnych Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji nadkom. J. Z. - specjaliście Referatu dw. z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją Wydziału Kryminalnego (dalej: skarżący, strona, funkcjonariusz), z zachowaniem dotychczasowego uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego. W dniu 31 października 2022 r. do Komendanta Powiatowego Policji wpłynął wniosek pełnomocnika reprezentującego funkcjonariusza o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 22 września 2022 r. wraz z odwołaniem od wyżej wskazanej decyzji (rozkazu personalnego). Wniesiono o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od wymienionego rozkazu personalnego. Wniosek skarżący uzasadnił powzięciem informacji o tym, że zastosowane w rozstrzygnięciu pouczenie było błędne, przez co uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy strony. W odwołaniu zaskarżył decyzję o powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych, uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. naruszeniem przepisu art. 32 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Przytoczył przepisy ustawy o związkach zawodowych, zgodnie z którymi pracodawca nie może bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika będącego członkiem zarządu lub komisji rewizyjnej zakładowej organizacji związkowej, w okresie o którym mowa w ust. 1, chyba że dopuszczają to odrębne przepisy. Ponadto pracodawca nie może podjąć takiej decyzji w czasie trwania mandatu związkowego oraz w okresie roku po jego wygaśnięciu. Podkreślono, że funkcjonariusz do dnia 8 lipca 2022 r. był Przewodniczącym Zarządu Terenowego NSZZP. Natomiast zaproponowane funkcjonariuszowi nowe warunki pracy są niewątpliwie niekorzystne, gdyż nie posiada on żadnego doświadczenia w pracy w Zespole Dyżurnych. Zdaniem funkcjonariusza w sprawach personalnych nie ma decyzji, od których strona nie ma prawa wniesienia odwołania, wskazując, iż zawarte w decyzji pouczenie jest błędne. Komendant Powiatowy Policji po zapoznaniu się ze wskazanym wnioskiem i odwołaniem, pismem z 2 listopada 2022 r. poinformował skarżącego, że przedmiotowy rozkaz w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku w tej samej miejscowości nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie. Organ I instancji w swoim piśmie nadmienił, że powierzenie stronie obowiązków na innym stanowisku nastąpiło na mocy art. 37 ustawy o Policji, który nie przewiduje możliwości odwołania do organu wyższej instancji. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany przedmiotowego rozstrzygnięcia. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie (organ odwoławczy) postanowieniem z 7 grudnia 2022 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że od przedmiotowego rozkazu personalnego nie przysługuje odwołanie. Zgodnie bowiem z § 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. 2020 poz. 1113 ze zm.) nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby; do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zatem uznać, że powierzenie policjantowi obowiązków na danym stanowisku i zwalnianie go z tychże jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej policjanta. Do takich aktów nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), nie są one więc decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 kpa, od których w trybie przepisów tego kodeksu przysługuje odwołanie do wyższej instancji. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wywiódł skarżący, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1.naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 104 § 2 kpa i art. 107 kpa poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty, a mianowicie poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie złożonych w imieniu skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z 22 września 2022 r. oraz odwołania od tej decyzji, b) art. 134 kpa poprzez bezpodstawne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z 22 września 2022 r. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej policjanta, na które nie służy odwołanie, podczas gdy przedmiotowe rozstrzygnięcie faktycznie ma charakter trwały, a nie tymczasowy, wobec czego przybrało postać decyzji administracyjnej o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe, wydanej na podstawie art. 32 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z 7 grudnia 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od rozkazu personalnego z 22 września 2022 r. organu I instancji o powierzeniu skarżącemu - z dniem 3 października 2022 r. - pełnienia obowiązków na stanowisku dyżurnego w Zespole Dyżurnych Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji, z zachowaniem dotychczasowego uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego. Organ I instancji w swoim rozkazie personalnym powierzył skarżącemu funkcjonariuszowi pełnienie obowiązków na stanowisku dyżurnego w Zespole Dyżurnych Wydziału Prewencji na podstawie art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.). Stosownie do tego przepisu policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Powierzenie policjantowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku wydane na podstawie art. 37 ustawy o Policji służy czasowej zmianie stanowiska służbowego policjanta ze względu na konieczność zapewnienia przez Policję nieprzerwanej służby społeczeństwu, ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym ujęciu przepis ten pełni rolę gwarancyjną względem społeczeństwa i jednostki (vide: wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 402/21, dostępny w CBOSA). Co istotne, powierzenie policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym na podstawie art. 37 ustawy o Policji nie przyjmuje prawnej formy decyzji administracyjnej. Nie stosuje się zatem w takim przypadku przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcia nie zmieniają bowiem statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe. Nie zmieniają zatem jego warunków służby. Nie może być zatem tutaj mowy o naruszeniu wskazywanych w skardze przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego, ponieważ nie mają one w niniejszej sprawie zastosowania. Takie powierzenie pełnienia obowiązków jest zatem wyrazem podległości służbowej a nie aktem władczym o charakterze decyzji administracyjnej. Możliwość powierzania policjantowi na podstawie art. 37 ustawy o Policji pełnienia obowiązków na innym stanowisku bez jego zgody jest bowiem prawnym wyrazem jego dyspozycyjności. Zakreślenie granic władczego i jednostronnego kształtowania istotnych elementów jego stosunku służbowego czyni z art. 37 ustawy o Policji przepis typu gwarancyjnego również względem policjanta. Funkcję gwarancyjną spełnia określenie okresu powierzenia obowiązków na innym stanowisku oraz konieczność zapewnienia pełnienia służby w tej samej miejscowości. Bezwzględną granicą temporalną dyspozycyjności policjanta jest okres 12 miesięcy. Nie jest istotne, czy zadysponowanie policjantem w tym okresie nastąpiło w drodze jednorazowego, czy wielokrotnego wydania rozkazu. Po upływie okresu 12 miesięcy nie jest dopuszczalne na podstawie art. 37 ustawy o Policji kontynuowanie powierzenia innych obowiązków. W takim przypadku, jeśli wymagają tego potrzeby służby, przełożony służbowy powinien na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji przenieść policjanta na inne stanowisko służbowe. Z treści art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika już obowiązek wydawania decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska. Powyższe rozstrzygnięcia zmieniają bowiem trwale status policjanta, wynikający z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe, co uzasadnia zastosowanie formy decyzji administracyjnej, celem zagwarantowania policjantowi możliwości ochrony swoich interesów. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia w niniejszej sprawie art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Skoro zaś nie mamy do czynienia ze zmianą warunków służby funkcjonariusza to nie ma również zastosowania art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 854), zgodnie z którym pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może zmienić jednostronnie warunków pracy lub wynagrodzenia na niekorzyść osoby wykonującej pracę zarobkową, o której mowa w pkt 1 - z wyjątkiem przypadku ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy, a także jeżeli dopuszczają to przepisy odrębne. W związku z powyższym organ odwoławczy prawidłowo uznał, że niezasadne jest merytoryczne rozpatrywanie wniosku strony z dnia 27 października 2022 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji - rozkazu personalnego nr Komendanta Powiatowego Policji z dnia 22 września 2022 r. Od czynności organu I instancji o powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych nie przysługuje bowiem odwołanie. Wobec tego jak najbardziej zasadnie zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania strony od rozkazu personalnego w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku dyżurnego w Zespole Dyżurnych Wydziału Prewencji. Z przedstawionych powodów skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.