III OSK 402/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 290/18 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [..] grudnia 2017 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek skarżącej A. K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2018 r., II SA/Wa 290/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [..] grudnia 2017 r. nr [.]. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Naczelnik Wydziału [..] Komendy Miejskiej Policji w K. wystąpił z wnioskiem personalnym o powierzenie sierż. szt. A. K.(dalej: skarżąca) – referentowi Zespołu Dochodzeniowo-Śledczego Wydziału [.]. Komendy Miejskiej Policji w K. obowiązków na stanowisku referenta Wydziału [.]. Komendy Miejskiej Policji w K. z dniem 5 maja 2016 r. Rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w K. (dalej: KMP) nr [.]. z dnia [.]. maja 2016 r. skarżącej powierzono pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku referenta Wydziału [.]. z dniem 5 maja 2016 r. – z dotychczasowym uposażeniem. Następnie Zastępca Naczelnika Wydziału [..] Komendy Miejskiej Policji w K. wystąpił z wnioskiem personalnym o powierzenie skarżącej obowiązków na stanowisku referenta Wydziału [.]. Komendy Miejskiej Policji w K. z dniem 8 maja 2017 r. Rozkazem personalnym KMP nr [..] z dnia [.]. maja 2017 r. skarżącej powierzono pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku referenta Wydziału [.]. z dniem 8 maja 2017 r. – z dotychczasowym uposażeniem. Następnie Naczelnik Wydziału [..] KWP w K. wystąpił z wnioskiem personalnym o powierzenie skarżącej, od dnia 8 maja 2017 r. pełniącej obowiązki służbowe na stanowisku referenta Wydziału [..] Komendy Miejskiej Policji w K. pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku referenta [..] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. z dniem [..] listopada 2017 r. Rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (dalej KWP) nr [..] z dnia [..] października 2017 r. skarżącą z dniem 1 listopada 2017 r. zwolniono z pełnienia obowiązków służbowych referenta Wydziału [.]. KMP w K. oraz z dniem 2 listopada 2017 r. powierzono pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku referenta [..] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. – z dotychczasowym uposażeniem. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego skarżąca wniosła o jego uchylenie, wskazując, że nie wyraża zgody na przeniesienie jej – Przewodniczącej Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów KMP w K. poza jej jednostkę organizacyjną, czyli Komendę Miejską Policji w K., gdyż takie działanie uniemożliwi jej wykonywanie obowiązków wynikających z pełnionej funkcji z wyboru. Również jej Zarząd Terenowy NSZZ Policjantów KMP w K. nie wyraża na to zgody. Wskazując na swoje przeszkolenie zawodowe i wykształcenie stwierdziła, że niecelowym jest przenoszenie jej z takimi przeszkoleniami i doświadczeniem do Referatu [..] KWP w K., gdzie zupełnie nie zostaną wykorzystane jej umiejętności zawodowe. Komendant Główny Policji (dalej: KGP) postanowieniem nr [..] z dnia [..] grudnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu KGP wskazał, że rozkaz personalny z dnia [.] października 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z § 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. poz. 644, z późn. zm.) nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby; do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zatem uznać, że powierzenie policjantowi obowiązków na danym stanowisku i zwalnianie go z tychże jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej policjanta. Do takich aktów nie mają zastosowania przepisy k.p.a., nie są one więc decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 k.p.a., od których w trybie przepisów tego kodeksu przysługuje odwołanie do wyższej instancji. Z uwagi na powyższe, niezasadnym jest merytoryczne rozpatrywanie zarzutów podniesionych w odwołaniu. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości rozkazu personalnego z dnia [..] października 2017 r. i pozostawienie na stanie etatowym w dotychczasowej jednostce Policji, gdzie na powierzeniu obowiązków na stanowisku referenta w Wydziale [..] Komendy Miejskiej Policji w K. jest od dnia 8 maja 2017 r. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., winno być oparte na wnikliwej analizie okoliczności danej sprawy, bowiem w istocie zamyka ono stronie możliwość ponownego rozpoznania jej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji, czyli realizację zasady dwuinstancyjności postępowania mającą oparcie nie tylko w art. 15 ust. 1 k.p.a., ale przede wszystkim w art. 78 Konstytucji RP. Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm.), policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że rozkaz personalny o czasowym powierzeniu pełnienia obowiązków na innym stanowisku w tej samej miejscowości, wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., od której przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji. Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko to oparte zostało o treść art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym w sposób wyraźny wskazano rodzaje rozstrzygnięć od których policjantowi przysługują środki zaskarżenia. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (art. 32 ust. 2 ustawy). W art. 32 ust. 1 i 2 ustawodawca nakazał zatem wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska. Natomiast w odniesieniu do pozostałych aspektów służby rozstrzyganych przez właściwych przełożonych funkcjonariusza, w tym uregulowanej w art. 37 ustawy o Policji instytucji czasowego powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku, nie przewidziano możliwości odwołania do organu wyższej instancji. Unormowanie to znajduje potwierdzenie w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644, z późn. zm.). W § 19 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Natomiast § 19 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie pomimo powołania w podstawie prawnej rozkazu personalnego KWP z dnia [..] października 2017 r. nr [..] przepisu art. 37 ustawy o Policji rozkaz ten w swojej istocie dotyczył przeniesienia na inne stanowisko, a nie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia fakt, że organy Policji trzykrotnie, w następujących po siebie okresach czasu powierzyły skarżącej pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości. Zdaniem Sądu I instancji analiza stanu faktycznego w niniejszej sprawie wskazuje więc na to, że rozstrzygnięcia organów Policji przyjęły postać decyzji administracyjnej o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt. I OSK 2797/16, opub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mamy bowiem tu do czynienia z sytuacją, w której skarżąca trwale, od 5 maja 2016 r., pełni służbę na innym stanowisku służbowym. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia też fakt, że w przypadku decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe ustawodawca zaznaczył, że powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości może mieć miejsce na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, gdy tymczasem w rozkazie personalnym z dnia [..] października 2017 r. okresu takiego nie wskazano. O ile więc powierzenie policjantowi na warunkach określonych w art. 37 ustawy o Policji obowiązków na danym stanowisku, jest jedynie aktem władczym o charakterze wewnętrznym, z zakresu sfery dyspozycyjności policjanta wobec jego władzy służbowej, to należy mieć na uwadze, że może mieć ono tylko i wyłącznie charakter czasowy. Zdaniem Sądu I instancji okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że takiego charakteru nie miał rozkaz personalny z dnia [.] października 2017 r. Istota rozstrzygnięcia organów Policji miała charakter trwały, wobec czego nie sposób przyjąć, aby ich podstawę stanowił art. 37 ustawy o Policji. Skoro z woli ustawodawcy organ Policji może skorzystać z omawianej instytucji i powierzyć funkcjonariuszowi Policji pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisko na okres nieprzekraczający 12 miesięcy, to w ocenie Sądu I instancji nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ Policji z omawianej instytucji korzysta kilkukrotnie w stosunku do tego samego funkcjonariusza w następujących po sobie okresach czasu. Przepis art. 37 ustawy o Policji nie pozwala na przyjęcie, że okres powierzenia obowiązków na innym stanowisku może przekroczyć 12 miesięcy, bez względu na to, czy jest to jednorazowe powierzenie, czy też odbywa się to w kilku kolejnych okresach czasu. Takie działanie organu zakwalifikowane musi zostać jako przeniesienie na inne stanowisko, tj. decyzji, o której mowa w art. 32 ustawy o Policji. Konsekwencją tego stanowiska jest uznanie, że od rozkazu personalnego KWP z dnia [..] października 2017 r. przysługiwało skarżącej, stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, odwołanie do KGP. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie podlega zatem uchyleniu, zaś KGP winien rozpoznać odwołanie skarżącej od wskazanego wyżej rozkazu personalnego i wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 K.p.a. Sąd I instancji stwierdził również, że zarzut naruszenia art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2105 r. poz. 1881) jest na tym etapie postępowania przedwczesny. Sąd rozpoznając skargę w niniejszej sprawie oceniał bowiem wyłącznie to, czy KGP prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a., a co za tym idzie, czy od rozkazu personalnego KWP z dnia [.]. października 2017 r. przysługiwało odwołanie do organu wyższe instancji. Prawidłowość tego rozkazu, w tym podnoszony przez skarżącą zarzut, będzie natomiast mógł być przedmiotem oceny KGP w postępowaniu odwoławczym i ewentualnie, na dalszym etapie, przez sąd administracyjny. W skardze kasacyjnej KGP zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., dalej p.p.s.a.), o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, względnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego – kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, tj. wewnętrzną sprzeczność poszczególnych części uzasadnienia wyroku, brak wskazania jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę orzekania na gruncie przedmiotowej sprawy (Sąd I instancji ograniczył się bowiem jedynie do wskazania poszczególnych etapów sprawy, przytoczenia treści podnoszonych w toku postępowania przez organ administracji publicznej i stronę twierdzeń oraz norm prawnych); 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy o Policji polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, podczas gdy za wydaniem wyroku określonej treści powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów oraz właściwe ustalenie skutków prawnych wydanego w danej sprawie postanowienia, a nie jedynie przywołanie treści przepisów oraz bezpodstawnym uznaniu, że KGP naruszył przepisy prawa, które nie zostały jednak bliżej określone, co ostatecznie skutkowało uwzględnieniem skargi; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że postanowienie KGP z dnia [..] grudnia 2017 r. powinno być uchylone a sprawa podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, mimo iż na rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 37 ustawy o Policji nie przysługuje środek zaskarżenia; II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ustawy o Policji w zw. z art. 134 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że rozstrzygnięcie przełożonego właściwego w sprawach osobowych w zakresie powierzenia policjantowi obowiązków służbowych na innym stanowisku w niniejszej sprawie przyjęło "(...) postać decyzji administracyjnej o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe (...)" w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia wydawane w danym zakresie i na wskazanej podstawie prawnej są aktami władczymi o charakterze wewnętrznym, wynikającymi z podległości służbowej policjanta, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż postanowienie KGP z dnia [..] grudnia 2017 r. powinno być uchylone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że żaden przepis ustawy o Policji nie limituje ilości czasowego powierzania obowiązków policjantowi w tej samej miejscowości. Ustawodawca przewidział jedynie jedno ograniczenie, że takie powierzenie obowiązków na określonym stanowisku służbowym nie może przekraczać 12 miesięcy. Przełożony właściwy w sprawach osobowych jest zatem uprawniony, w zależności od potrzeb określonej jednostki/komórki organizacyjnej Policji do czasowej zamiany miejsca pełnienia służby funkcjonariusza. Tym bardziej w sytuacji, w której wakaty utrudniają, a czasem de facto uniemożliwiają w sposób prawidłowy wykonywanie zadań, o których mowa w ustawie o Policji. Przełożony jest zobligowany do jak najefektywniejszego wykorzystania umiejętności i doświadczenia policjanta. Czasowe zatem powierzenie obowiązków służbowych funkcjonariuszowi na określonym stanowisku służy sprawdzeniu, czy policjant daje gwarancję prawidłowej realizacji zadań w nowym miejscu pełnienia służby. W sytuacji więc, gdy po upływie określonego w art. 37 ustawy o Policji czasu okazuje się, że policjant nie jest jednak w stanie sprostać powierzonym mu zadaniom, przełożony właściwy w sprawach osobowych zobligowany jest do powierzenia mu innych zadań i sprawdzenia, czy służba takiego funkcjonariusza w innym charakterze, w innej komórce organizacyjnej Policji, będzie przez policjanta realizowana w sposób adekwatny do oczekiwań i potrzeb służby. Ponadto, skarżący kasacyjnie podkreślił, że powierzenie policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy na podstawie art. 37 ustawy o Policji nie jest decyzją administracyjną, a stanowi jedynie akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji. Nie znaczy to, że takie rozstrzygnięcie nie może być analizowane przez przełożonych, jednakże odbywa się to w drodze analizy polityki kadrowej organu, a nie na zasadach odwoławczych przewidzianych w trybie polskiej procedury administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SAB 251/00 i z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt I OSK 498/10). Natomiast fakt, że w rozkazie personalnym KWP z dnia [.]. października 2017 r. nie wskazano okresu, na który powierzono policjantowi pełnienie obowiązków służbowych nie zmienia charakteru danego rozstrzygnięcia. Okoliczność bowiem, że przepis art. 37 ustawy o Policji stanowi wprost, iż powierzenie obowiązków nie może przekraczać 12 miesięcy oznacza, że w przypadku braku określenia ram czasowych powierzenia obowiązków służbowych (zostanie wskazana jedynie jego początkowa data), to następuje ono na maksymalny okres. O długości okresu powierzenia obowiązków służbowych decydują bowiem przełożeni właściwi w sprawach osobowych, po uwzględnieniu istniejących potrzeb służbowych. Powierzenie obowiązków może oczywiście obejmować okres krótszy niż 12 miesięcy, w zależności od potrzeb i oceny przydatności funkcjonariusza na tym stanowisku. Powierzenie obowiązków może zatem ustać bądź z upływem czasu, na który je wyznaczono, bądź przed tym terminem, w sytuacji gdy właściwi przełożeni uznają za niecelowe jego kontynuowanie. Wchodzi więc tutaj w grę uznanie przez właściwych przełożonych osiągnięcia celów leżących u podstaw wcześniejszej decyzji, czy też uznanie braku predyspozycji funkcjonariusza do dalszego wykonywania zadań na stanowisku, na którym powierzono mu obowiązki. Powyższe oznacza, że instytucja powierzenia obowiązków służbowych ma charakter całkowicie uznaniowy. Uznanie to pozostawione jest właściwym przełożonym. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1652/13). Skarżący kasacyjnie wskazał również, że rozkazy personalne z dnia [..] maja 2016 r. oraz z dnia [.]. maja 2017 r. zostały wydane przez Komendanta Miejskiego Policji i nie są one w żaden sposób powiązane z rozkazem personalnym z dnia [..] października 2017 r., który został wydany przez KWP. Co więcej, stanowisko referenta [..] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. nie jest tym samym stanowiskiem co referenta Wydziału [.]. Komendy Miejskiej Policji w K. Komendant Miejski Policji i Komendant Wojewódzki Policji są także różnymi organami administracji publicznej. Poza tym, jedynie rozkaz personalny KWP był wydany w granicach niniejszej sprawy. Dokonywanie więc jakichkolwiek odniesień do rozkazów personalnych wydanych przez Komendanta Miejskiego Policji wykracza poza zakres niniejszej sprawy, a zatem takie działanie należy uznać za sprzeczne z p.p.s.a. Ponadto, przepis art. 37 ustawy o Policji nie nakłada na przełożonego właściwego w sprawach osobowych obowiązku zawarcia w rozkazie personalnym o powierzeniu policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym wskazywanych przez Sąd I instancji elementów (okresu powierzenia obowiązków). Przepis ten bowiem w sposób precyzyjny wskazuje na jaki okres powierzenie obowiązków może mieć miejsce. W piśmie procesowym z 10 września 2018 r. skarżąca wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, tj. wewnętrzną sprzeczność poszczególnych części uzasadnienia, brak wskazania jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę orzekania na gruncie przedmiotowej sprawy (Sąd I instancji ograniczył się jedynie do wskazania poszczególnych etapów sprawy, przytoczenia treści podnoszonych w toku postępowania przez organ administracji publicznej i stronę twierdzeń oraz norm prawnych), jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi formalne uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zawiera tym samym wszystkie wymagane prawem elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego I instancji. Z wywodów Sądu wynika jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej rozwiniętego w jej uzasadnieniu nie występuję wewnętrzna sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji wskazał, iż rozkaz personalny o czasowym powierzeniu pełnienia obowiązków na innym stanowisku w tej samej miejscowości wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., od której przysługuje odwołanie. Sformułowanie tego rodzaju miało charakter abstrakcyjny, gdyż odnosiło się do zgodnego stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych w tej kwestii. Zaznaczył jednak, iż rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [.] października 2017 r. skierowany do skarżącej w swej istocie dotyczy przeniesienia na inne stanowisko. Nie dotyczy tym samym zakresu przedmiotowego przepisu art. 37 ustawy o Policji. W takiej sytuacji znajdują zastosowanie do niego przepisy art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, a tym samym nie sposób przyjąć, aby podstawą działania organu mógł być przepis art. 37 ustawy o Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie występuje tym samym w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zarzucana wewnętrzna sprzeczność. Polemika z przyjętymi ustaleniami i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji, a następnie z zastosowaną podstawą prawną nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy o Policji polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, podczas gdy za wydaniem wyroku określonej treści powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów oraz właściwe ustalenie skutków prawnych wydanego w danej sprawie postanowienia, a nie jedynie przywołanie treści przepisów oraz bezpodstawnym uznaniu, że Komendant Główny Policji naruszył przepisy, które nie zostały jednak bliżej określone, co ostatecznie skutkowało uwzględnieniem skargi, jest nieuzasadniony. Powyższy zarzut nie został dostatecznie sprecyzowany, co ma wpływ na jego skuteczność. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. i treścią sformułowanych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Ani z treści powyższego zarzutu, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym – co należy podkreślić - brak jest wyodrębnionych rozważań co do poszczególnych zarzutów, nie wynika na czym miałoby polegać nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, które istotne aspekty sprawy zostały pominięte przez Sąd I instancji. Nie określono, który konkretnie fakt i dowód został nieprawidłowo oceniony. Uniemożliwia to odniesienie się do zarzutu w tej części, w której strona skarżąca kwestionuje prawidłowość przyjętych za podstawę wyrokowani ustaleń faktycznych. Jest to istotny brak zarzutu, tym bardziej, że stan faktyczny sprawy jest nieskomplikowany, a Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił jasno stan faktyczny sprawy, na który składa się ciąg wydawanych po sobie rozkazów personalnych, zakończony wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego z dnia [.]. października 2017 r. o powierzeniu skarżącej nowych obowiązków służbowych. Następnie wskazał, dlaczego jego zdaniem zaskarżony rozkaz personalny adresowany do skarżącej w swej istocie dotyczy przeniesienia na inne stanowisko. Braki zarzutu skargi w tym zakresie przesądzają o jego nieskuteczności w części dotyczącej naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy o Policji. Zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do artykułu określonej ustawy, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Jak już wskazano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 133 p.p.s.a. składa się z trzech paragrafów, a każda z tych jednostek redakcyjnych zawiera zróżnicowaną zawartość normatywną. Podobny mankament dotyczy powołania w zarzucie naruszenia art. 134 p.p.s.a. W tym przypadku jednak treść uzasadnienia (strona 4 drugi akapit od dołu) pozwala ustalić, iż autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając wyłącznie legalność zaskarżonego postanowienia z [..] grudnia 2017 r. Bez wątpienia nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innych sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga, tj. nie orzekał w sprawach dotyczących rozkazów personalnych z [..] maja 2016 r. i [.]. maja 2017 r. Rozkazy te stały się jedynie elementem stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, a ocena całokształtu okoliczności faktycznych pozwoliła Sądowi I instancji na określoną kwalifikację prawną zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż podniesienie zarzutu naruszenia tego przepisu służyło tym właśnie celom. Z tej przyczyny zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiony w ramach zarzutu punkt I. 2 także jest nieuzasadniony. Podniesienie tego zarzutu zmierzało do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w sprawie. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 2012/11; wyrok NSA z dnia 27.07.2012 r., sygn. I FSK 1467/11). Z tych względów nie jest on uzasadniony. Zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, iż postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [.]. z dnia [..] grudnia 2017 r. powinno zostać uchylone a sprawa podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, mimo wydania rozstrzygnięcia na podstawie z art. 37 ustawy o Policji, jest nieuzasadniony. Ocena merytoryczna tego zarzutu wymaga jednakże uprzedniego rozpoznania zarzutu sformułowanego w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej w punkcie II. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 37 ustawy o Policji w związku z art. 134 k.p.a. przez błędną jego wykładnie polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż rozstrzygnięcie przełożonego w zakresie powierzenia policjantowi obowiązków służbowych na innym stanowisku przyjęło postać decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Sąd I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, a w oparciu o nie zastosował prawidłową podstawę materialną i słusznie uchylił zaskarżone postanowienie. Przepis art. 37 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Powierzenie policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym na podstawie art. 37 ustawy o Policji nie przyjmuje prawnej formy decyzji administracyjnej. Powyższe rozstrzygnięcia nie zmieniają bowiem statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe. Powierzenie policjantowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku wydane na podstawie art. 37 ustawy o Policji służy czasowej zmianie stanowiska służbowego policjanta ze względu na konieczność zapewnienia przez Policję nieprzerwanej służby społeczeństwu, ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym ujęciu przepis ten pełni rolę gwarancyjną względem społeczeństwa i jednostki. Możliwość powierzania policjantowi na podstawie art. 37 ustawy o Policji pełnienia obowiązków na innym stanowisku bez jego zgody, jest prawnym wyrazem jego dyspozycyjności. Zakreślenie granic władczego i jednostronnego kształtowania istotnych elementów jego stosunku służbowego czyni z art. 37 ustawy o Policji przepis typu gwarancyjnego również względem policjanta. Funkcję gwarancyjną spełnia określenie okresu powierzenia obowiązków na innym stanowisku oraz konieczność zapewnienia pełnienia służby w tej samej miejscowości. Bezwzględną granicą temporalną dyspozycyjności policjanta jest okres 12 miesięcy. Nie jest istotne, czy zadysponowanie policjantem w tym okresie nastąpiło w drodze jednorazowego, czy wielokrotnego wydania rozkazu. Po upływie okresu 12 miesięcy nie jest dopuszczalne na podstawie art. 37 ustawy o Policji kontynuowanie powierzenia innych obowiązków. W takim przypadku, jeśli wymagają tego potrzeby służby, przełożony służbowy powinien na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji przenieść policjanta na inne stanowisko służbowe. Z treści art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika obowiązek wydawania decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska. Powyższe rozstrzygnięcia zmieniają bowiem trwale statusu policjanta, wynikający z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe, co uzasadnia zastosowanie formy decyzji administracyjnej, celem zagwarantowania policjantowi możliwości ochrony swoich interesów. W rozpoznawanej sprawie rozkaz z [.]. października 2017 r. był trzecim kolejnym rozkazem wydanym na tej podstawie prawnej. Pierwszy wydany został w dniu [.]. maja 2016 r. i powierzał z dniem 5 maja 2016 r. skarżącej nowe stanowisko. Następnie rozkazem z [..] maja 2017 r. powierzono jej wykonywanie obowiązków na kolejnym stanowisku służbowym, podobnie jak rozkazem z [..] października 2017 r. Dysponowanie policjantem na podstawie art. 37 ustawy o Policji przez okres dłuższy niż 12 miesięcy jest prawnie niedopuszczalne. W istocie swej rozkaz ten dotyczył przeniesienia skarżącej na inne stanowisko, gdyż odsunięcie skarżącej od obowiązków wykonywanych przez nią przed 4 maja 2016 r. zyskało cechę trwałości. W takiej sytuacji rozkaz personalny jest zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji decyzją administracyjną o przeniesieniu skarżącej na inne stanowisko służbowe. Brak więc było podstaw do wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Z tych względów tak zarzut sformułowany w punkcie II., jak i punkcie I. 3 skargi kasacyjnej są nie uzasadnione. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną daje prawo do żądania zwrotu kosztów poniesionych z tego tytułu. Strona składa odpowiedź na skargę kasacyjną jedynie wówczas, gdy wnosi stosowne pismo w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie termin ten nie został dochowany. Powyższe stanowisko wynika z przepisu art. 179 p.p.s.a. Przyjmuje się bowiem, że wniesienie po upływie tego terminu pisma zatytułowanego "odpowiedź na skargę kasacyjną" nie czyni zadość wymaganiom określonym w art. 179 p.p.s.a. Przekroczenie 14 dniowego terminu powoduje, że jest to "zwykłe" pismo procesowe w sprawie, które nie uprawnia do żądania zwrotu stosownych kosztów postępowania (postanowieniu NSA z dnia 26 września 2007 r., sygn. II FSK 1241/06). Z tej przyczyny orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Wszystkie cytowana w uzasadnieniu orzeczenia są opublikowane w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.